2.2. Правове регулювання екологічних проблем в атомній енергетиці

При використанні досягнень сучасної науки і техніки з'являються нові об'єкти правового регулювання. Одним з таких об'єктів є ядерна енергія, в процесі виробництва і використання якої складається цілий комплекс різнопланових суспільних відносин, пов'язаних як з виробництвом і використанням, так і з впливом ядерної енергії на життя і здоров'я людини та навколишнє середовище.

На жаль, ми вже маємо немало свідчень тому, якою грізною силою є ядерна енергія навіть при мирному її використанні, яких збитків вона може завдати життю, здоров'ю людини і довкіллю. І оскільки найбільш поширеним випадком промислового використання ядерної енергії є її використання в атомній енергетиці, відповідно найбільший вплив і на людину, і на природу може виникати саме в цій галузі. Особливого значення при цьому набуває правове регулювання екологічних проблем, пов'язаних з використанням ядерної енергії у цій галузі.

Головна екологічна особливість і проблема атомної енергетики пов'язана з чинником радіоактивності, а саме з можливим впливом іонізуючого випромінювання на людину і довкілля. Неконтрольований вихід радіоактивних речовин може спричинити катастрофічні збитки, тому основні екологічні вимоги повинні забезпечувати радіаційну безпеку і радіаційний захист.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», прийнятий в 1991 році, передбачає, що місцеві органи влади, підприємства, організації та громадяни зобов’язані вживати всіх необхідних заходів для запобігання і недопущення перевищення встановлених рівнів іонізуючого впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людей в населених пунктах, рекреаційних і заповідних зонах, а також в місцях масового знаходження і розмноження диких тварин. Ця норма є наочним прикладом відсутності в екологічному законодавстві того часу достатнього рівня правової регламентації в атомній енергетиці.

Формування екологічних вимог почалося з формування ядерного права в Україні. З ухваленням законів України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 08.02.1995 р., «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30.06.1005 р., «Про видобування і переробку уранових руд» від 19.11.1997 р., «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» від 14.01.1198 р., «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11.01.2000 р. було встановлено вимогу щодо дотримання безпеки експлуатації ядерних установок, визначено поняття ядерної і радіаційної безпеки, ядерної і радіаційної аварії, радіаційного захисту. Базовий Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначив основним принципом державної політики у сфері використання ядерної енергії принцип пріоритетності захисту людини і довкілля від впливу іонізуючого випромінювання. Закон України «Про захист людини від іонізуючого випромінювання» встановив, що основна дозова межа опромінення населення не повинна перевищувати 1 мілізіверта ефективної дози опромінення за рік, Крім того, зазначеним законом були встановлені дози опромінення персоналу.

Свій подальший розвиток ці вимоги отримали в нормах, правилах і стандартах з ядерної і радіаційної безпеки, таких як «Загальні положення забезпечення безпеки атомних станцій», «Поводження з радіоактивними відходами», «Вимоги до поводження з радіоактивними відходами до їх захоронення. Загальні положення», «Поводження з радіоактивними відходами. Захоронення радіоактивних відходів у приповерхневих сховищах. Загальні вимоги радіаційної безпеки» та ін.

Головна вимога дотримання безпеки експлуатації ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, спрямована на забезпечення радіаційної безпеки та захисту і, відповідно, є головною екологічною вимогою й принципом правового регулювання в атомній енергетиці.

Важливо відзначити, що «Міжнародні основні норми безпеки для захисту від іонізуючих випромінювань і безпечного поводження з джерелами випромінювань» (МАГАТЕ. 1997 р.) містять загальні визначення «захисту» і «безпеки» (protection and safety), не розділяючи їх на окремі дефініції. У цьому міжнародно-правовому документі зазначені визначення нерозривно пов'язані. Йдеться про «захист людей від опромінення в результаті дії іонізуючих випромінювань або радіоактивних речовин і безпеки джерел випромінювання, включаючи такі засоби забезпечення захисту і безпеки, як різноманітні процедури і пристрої для утримання доз опромінення і ризиків, під які вони підпадають, на розумно досяжному низькому рівні й нижче вказаних значень граничної дози, а також засоби запобігання аваріям і пом'якшення наслідків аварій у випадку їх виникнення».

Вважаючи радіаційний захист кінцевою метою всіх видів діяльності та всіх заходів, спрямованих на захист людей і довкілля від неконтрольованого виходу радіоактивності, максимальну правову регламентацію необхідно застосовувати для запобігання і подолання наслідків ядерних і радіаційних аварій. Ядерна аварія визначається як «аварія, пов'язана з несправністю ТВЕЛів, яка перевищує межі нормальної експлуатації, і/або пов'язана з опроміненням персоналу, що перевищує допустимі для нормальної експлуатації значення і викликана:

• порушенням контролю і управління ланцюговою ядерною реакцією ділення в активній зоні реактора;

• утворенням критичної маси під час перезавантаження, транспортування і зберігання ТВЕЛів;

• порушенням тепловідведення від ТВЕЛів».

В Україні існує система аварійної готовності й кризового реагування на випадок ядерних і радіаційних аварій, яка є складовою Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру. Правовою основою для цієї системи є Конституція України, закони України «Про цивільну оборону України», «Про війська цивільної оборони України», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» та інші правові акти, що регулюють відносини у сфері використання ядерної енергії.

Україна також є стороною низки міжнародних конвенцій, які встановлюють міжнародні рівні реагування на аварії. У першу чергу це Конвенція про оперативне сповіщення про ядерну аварію від 26.09.1986 р., Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії або радіаційної аварійної ситуації від 26.09.1986 р. Також Україна підписала цілу низку двосторонніх угод з іншими державами про допомогу і співпрацю у випадку ядерних і радіаційних аварій. На національному рівні прийнято чимало нормативних актів, що регулюють відносини у сфері запобігання і реагування на ядерні та радіаційні аварії. Зокрема, вимоги про аварійні плани на будь-якому об'єкті, де використовується ядерна енергія, встановлюються Нормами радіаційної безпеки України і «Планом реагування на радіаційні аварії», введеним у дію спільним наказом Державного комітету з ядерного регулювання (Держатомрегулювання) і Міністерства надзвичайних ситуацій України в 2004 році.

На рівні підприємств відносини у сфері запобігання і реагування на ядерні та радіаційні аварії регулюються планами реагування на аварії, затвердженими відповідно до законів України, Основних санітарних норм правил забезпечення радіаційної безпеки» (Мінохорониздоров'я, 2005 р.) та Основних положень організації системи готовності та реагування ДП НАЕК «Енергоатом» на аварії і надзвичайні ситуації на АЕС. Державне підприємство Національна атомна енергетична компанія «Енергоатом» (ДП НАЕК «Енергоатом») визначена експлуатуючою організацією для ядерних установок і має Типовий аварійний план АЕС України, План Дирекції ДП НАЕК «Енергоатом» на аварії і надзвичайні ситуації на АЕС України. Такі плани мають також усі атомні станції України. У нормативно-правових актах визначені, зокрема, вимоги до порядку класифікації аварій та порядку дій залежно від класу аварії. Для забезпечення захисту персоналу і населення у разі неконтрольованого виходу радіоактивних матеріалів у навколишнє середовище експлуатуюча організація забезпечує постійну готовність до реалізації плану заходів щодо захисту населення і персоналу, який націлений на повернення АЕС в контрольований стан та мінімізацію наслідків аварії.

Регіональні органи реагування на надзвичайні ситуації розробляють плани заходів щодо захисту населення і забезпечують постійну готовність до їх реалізації. Цими планами визначаються організація та порядок дій усіх служб і об’єктів регіону, сили і засоби для здійснення захисту населення та ліквідації наслідків аварії.

Незважаючи на велику кількість нормативно-правових актів, які регулюють відносини в цій сфері, слід зазначити, що існують істотні прогалини. У першу чергу в українському законодавстві не відображені: чіткий розподіл компетенції на державному і місцевому рівнях під час реагування на радіаційні аварії, право компетентних органів обмежувати права осіб, особливо в ситуаціях, наближених до аварійних, а також у випадках, коли реагування може вимагати евакуації людей, можливо примусової, введення обмеженої свободи переміщення людей і заборони використання забруднених харчових продуктів або кормів для тварин.

У надзвичайних ситуаціях роль правового регулювання зростає, змінюється сам сенс регулятивного потенціалу права, адекватною надзвичайності стає фактична значущість і актуальність окремих правових приписів. Змінюється процес реалізації права: він стає жорсткішим, авторитарним, а в окремих випадках набуває характеру надзвичайного (спеціального) порядку або спирається на масштабний примус.

Ще однією важливою гарантією виконання вимог екологічного законодавства в Україні є система заборони експлуатації ядерних установок без ліцензії. Відповідно до статті 26 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» в Україні заборонено здійснення будь-якої діяльності, пов'язаної з використанням ядерних установок і джерел іонізуючого випромінювання (у тому числі об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами), які не мають відповідного дозволу (ліцензії), виданого в установленому порядку. Ядерна установка, джерело іонізуючого випромінювання можуть використовуватися лише таким чином і з такою метою, як це вказано у дозволі (ліцензії). У дозволі (ліцензії) також визначаються умови і межі безпечного використання ядерної установки, джерела іонізуючого випромінювання, які повинні забезпечувати необхідний і достатній рівень ядерної і радіаційної безпеки. Розвиток законодавчої бази, що регулює дії дозвільної системи у сфері використання ядерної енергії, в атомній енергетиці зокрема, знайшов своє продовження в Законі України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії». Цей закон визначив права і обов'язки ліцензіатів, а також органів регулювання ядерної та радіаційної безпеки. У нашій країні такими органами є Держатомрегулювання та Міністерство охорони здоров'я. Міністерство охорони навколишнього природного середовища бере участь у регулюванні радіаційного захисту довкілля.

Екологічно значущою особливістю і проблемою в атомній енергетиці є також утворення штучних радіоактивних речовин. При цьому в ядерних установках під час експлуатації у багато разів збільшуються рівні радіоактивності матеріалу, який було взято з природи. Саме багаторазове збільшення сумарного рівня радіоактивності та утворення радіоактивних відходів, необхідність їх захоронення в місцях, які виключаються з господарського обороту, на нашу думку, є головним недоліком і небезпекою ядерної енергетики. Сьогодні в світі не існує довершеної технології переробки відпрацьованого ядерного палива і захоронення радіоактивних відходів, яка б вирішила проблему їх мінімізації.

Вимога щодо забезпечення утворення радіоактивних відходів на мінімальному практично досяжному рівні встановлена законами України «Про поводження з радіоактивними відходами» (ст. 3) та «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст. 5).

Стаття 21 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначає однією з функцій органу управління у сфері використання ядерної енергії «планування заходів, спрямованих на забезпечення мінімального рівня утворення радіоактивних відходів». На практиці це здійснюється шляхом реалізації ліцензіатом програм мінімізації РАВ у межах програм поводження з ними.

Відповідно до своїх міжнародних зобов'язань Україна як сторона Об'єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим ядерним паливом та безпеку поводження з радіоактивними відходами представляє Національну доповідь про виконання Україною зобов'язань, які випливають з вищезазначеної конвенції.

Одним з напрямів удосконалення правового регулювання екологічних проблем є адаптація українського законодавства відповідно до законодавства Європейського Союзу. Таке зобов'язання передбачене статтею 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейським Союзом від 1994 року та Законом України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу». Українські юристи працюють над поступовим зближенням національного і європейського законодавства, зокрема це «закони та інструкції щодо ядерної енергії».