2.4. Основні елементи державної політики енергозбереження в Україні та їх результативність

Основою державної політики енергозбереження в національній економіці є її система законодавства. Закон України «Про енергозбереження» був прийнятий у розпал кризових явищ в економіці в 1994 році. Він передбачає систему інституційних, регулятивних і стимулюючих заходів щодо режиму раціонального споживання ПЕР. На сьогодні урегульовано практично всі положення цього закону, які вимагали подальшої конкретизації в інших законодавчих актах.

Відповідно до українського законодавства енергозбереження – це діяльність, спрямована на раціональне використання і ощадливі витрати первинної та перетвореної енергії і природних енергетичних ресурсів у національній економіці. Енергозберігаюча політика включає адміністративно-правове й фінансово-економічне регулювання процесів видобутку, переробки, транспортування, зберігання, виробництва, розподілу, використання та утилізації ПЕР. До них відносять сукупність всіх використовуваних природних і перетворених видів палива та енергії.

Енергозбереження, будучи одним з найважливіших напрямків державної економічної політики, є також невід’ємним фактором вирішення екологічних проблем. Воно визначає впровадження сучасних енергозберігаючих технологій в енергетику, промисловість, аграрно-виробничий комплекс, житлово-комунальне господарство, будівництво, розвиток нетрадиційної і відновлювальної енергетики з підвищенням енергоефективності та зниженням енергоємності економіки.

З метою реалізації інституційних основ енергозбереження в 1995–1996 рр. в Україні створені органи державного управління в цій сфері: Держкоменергозбереження та Державна інспекція з енергозбереження.

Регулятивні механізми енергозбереження включають: стандартизацію та нормування питомих витрат ПЕР для енергоємних підприємств, економічні санкції, які застосовуються до підприємств за перевищення споживання ПЕР понад показники питомих витрат, визначених системою державних стандартів, проведення державних експертиз з енергозбереження на стадії проектування нового будівництва.

Основою практичної реалізації політики енергозбереження в національній економіці стали державні програми енергозбереження. Зокрема, була розроблена та почала здійснюватися Комплексна державна програма енергозбереження (КДПЕ). Вона визначила, що відносно базового 1990 р. потенціал енергозбереження в Україні становить 42–48% обсягу спожитих первинних ПЕР. Тут мається на увазі, що потенціал енергозбереження – це обсяги ПЕР, які можуть бути зекономлені за умови їх використання на рівні питомих витрат на виробництві та в сфері послуг, характерних для розвинених країн. Галузева структура цього потенціалу відповідно до КДПЕ така: ПЕК – 20,9; промисловість – 56,8; житловокомунальна сфера – 11,5; сільське господарство – 3,4 і транспорт – 6,9 %.

КДПЕ включає також систему стратегічних напрямків енергозбереження переважно технологічного характеру в енергоємних областях національної економіки, які не втратили своєї актуальності. Орієнтація на їх потенційне впровадження дозволяє визначити резерви енергозбереження в порівнянні з обсягами витрат на ці цілі.

За період 1996–1999 рр. економія ПЕР склала 15,9 млн. т у.п., у тому числі 6,5 млн. т у.п. в 1999 р., або 33,6 і 69,0% передбачених показників відповідно. Досягнутий результат виявився наслідком здійснення маловитратних і організаційних заходів. На жаль, не був реалізований передбачений цією програмою механізм інвестицій в енергозбереження.

У 1999 р. був прийнятий Закон України «Про ратифікацію Кредитної угоди (Фінансування Української енергозберігаючої сервісної компанії УкрЕСКО) між Україною і Європейським банком реконструкції і розвитку». УкрЕСКО успішно фінансувала і виконувала «під ключ» енергозберігаючі проекти в Україні за рахунок кредиту ЄБРР та активно продовжує цю діяльність донині.

Фактично статус програми енергозбереження в бюджетній сфері мав указ Президента України від 16.06.1999 р. № 662 «Про заходи щодо скорочення енергоспоживання бюджетними установами, організаціями та державними підприємствами». Для його реалізації в 2001 р. уперше були передбачені інвестиції на енергозбереження в державному бюджеті за статтею «Міжгалузеві енергозберігаючі заходи». Це стало ще одним потужним важелем впливу на зменшення енергоспоживання як у бюджетній сфері, так і у національній економіці в цілому на основі феномена централізованих програм енергозбереження.

Досвід здійснення заходів щодо енергозбереження в бюджетній сфері, як і діяльності УкрЕСКО, чітко свідчить про сприйнятливість політики енергозбереження українською економікою. Особливо показовим є досвід впровадження енергозберігаючих заходів у бюджетній сфері. Дійсно, діяльність у цій сфері регулюється винятково законодавством про бюджет. Тому вона є менш гнучкою стосовно підприємництва і тут важко очікувати значної результативності й швидкої окупності. Проте за результатами конкурсного відбору проектів на впровадження енергозберігаючих заходів у бюджетній сфері в 2001–2002 рр. річне скорочення бюджетних витрат на енергоресурси склало 66,7 млн. грн. при загальних витратах бюджету на згадані проекти 25 млн. грн. і залучених інвестиціях в обсязі 24,5 млн. грн. Отже, термін їх окупності склав близько одного року.

Таким чином, реальна економіка України цілком сприйнятлива до політики енергозбереження, а впровадження відповідних проектів супроводжується швидкою окупністю і є альтернативою екстенсивному розвитку економіки на основі постійного нарощування енергоспоживання.

У результаті започаткованих на державному рівні зусиль в Україні спостерігається поліпшення ситуації, пов’язаної з енергоефективністю. Якщо ЕВВП у країні протягом 1990–1996 рр. зросла на 42% і лише практично стабілізувалася в 1997–1999 рр., то з 2000 р. має місце її значне зменшення. Це можна простежити з матеріалів табл. 2.1. Для наочності динаміка ЕВВП в Україні протягом 1990–2002 рр. у її взаємозв’язку з етапами державної політики енергозбереження представлена також на мал. 2.2.

Можна зробити висновки, по-перше, що в результаті початих на державному рівні зусиль в Україні в 1997–1999 рр. практично стабілізувалася енергоємність ВВП. Це, безумовно, пов’язане з початком реалізації регулятивних методів енергозбереження (самі по собі заходи інституціонального характеру особливого впливу на ситуацію не мають).

По-друге, уперше в історії України в 2000–2001 рр. був досягнутий якісно новий етап, коли зростання ВВП супроводжувалося скороченням споживання первинних ПЕР. Крім відзначених вище факторів, важливим виявився також перший досвід принципової підтримки енергозбереження на національному рівні з боку уряду. Тоді, зокрема, були прийняті постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.00 р. № 538 «Про заходи щодо стабілізації положення в паливно-енергетичному комплексі» (майже на третину побудовані на основі впровадження принципів енергозбереження), від 14.03.01 р. № 241 «Про використання бюджетних асигнувань на виконання енергозберігаючих проектів» і від 07.07.00 р.

№ 1071 «Про деякі заходи щодо раціонального використання паливно-енергетичних ресурсів». Останнім з них були затверджені додаткові заходи щодо виконання Комплексної державної програми енергозбереження України. Тоді ж були практично викоренені бартерні схеми в економіці. Це сприяло зменшенню ролі «тіньової» економіки з погляду її впливу на офіційний рівень ЕВВП.

Також уперше були передбачені значні кошти на енергозбереження в державному бюджеті України і ефективний механізм їх використання. У результаті в цей період радикально змінилася динаміка енергоємності ВВП в Україні: після тривалого її зростання, а потім стабілізації в зазначені роки спостерігалося її щорічне зменшення на рівні 9%. Все це підтверджує ефективність реалізації централізованих програм енергозбереження.

У наступні роки загальмувалася реалізація програм енергозбереження і відбулася істотна затримка розвитку законотворчої діяльності в цій сфері. В умовах хронічної відсутності оборотних коштів у виробничій сфері та неможливості для держави здійснювати активну фінансову політику в сфері енергозбереження основною «рушійною силою» цього процесу міг би стати розвиток механізмів його стимулювання. Однак таке законодавство здобуло більш менш чіткі форми тільки вже в 2008–2009 роках.

Еволюційне «енергозбереження». При зростанні обсягів виробництва в тій або іншій виробничій системі варто очікувати зменшення питомих витрат ПЕР навіть без технологічних нововведень. Причиною цього ефекту є вплив так званої умовно-сталої складової витрат ПЕР. Вона відповідає гіпотетичному до певної міри стану виробничої системи за відсутності обсягів виробництва та характеризується енергетичними витратами цієї системи на підтримку її інфраструктури. На рівні національної економіки даній обставині відповідає, наприклад, споживання ПЕР у побутовому секторі, яке не супроводжується створенням ВВП. Той факт, що ситуація в житлово-комунальному секторі України за всі роки її незалежності перебуває «на точці замерзання», вказує на справедливість такого допущення стосовно національної економіки.

Для ілюстрації цього твердження на мал. 2.3 представлена залежність споживання ПЕР в Україні від обсягів виробленого ВВП протягом 1990–2006 рр. Переважну сукупність наведених даних на ньому можна апроксимувати двома прямолінійними відрізками для періодів 1990–1997 рр. та залежно від обсягів ВВП як ілюстрація стагнації в сфері енергозбереження останніх років 2001–2006 рр. Вони мають загальну точку перетину на осі ординат, що відповідає рівню умовно-сталої складової споживання ПЕР. Це свідчить про справедливість прийнятого нами припущення про вплив фактора цієї складової. Таким чином, основні якісні зміни в економіці України, пов’язані зі зниженням ЕВВП, відбулися протягом 1998–2001 рр. Зміни ж енергоємності ВВП останнього періоду обумовлені простим ростом обсягів самого ВВП, що й дозволяє визначити їх як еволюційне «енергозбереження». Вплив державної політики на цей процес – мінімальний.

Мал. 2.2. Динаміка енергоємності ВВП в Україні (в цінах 2002 р.) та її взаємозв’язок з етапами державної політики енергозбереження

Мал. 2.3. Динаміка споживання первинних ПЕР в Україні протягом 1990–2006 рр.

Вплив енергозбереження на стан енергетичної безпеки України. КДПЕ передбачала, що одним з результатів впровадження енергозберігаючих заходів стане ослаблення енергетичної залежності держави. Передбачалося, що протягом 1995–2005 рр. відбудеться скорочення останнього показника на 11,8% при рості загального споживання первинних ПЕР на 42%. При цьому очікувалося також зменшення енергоємності ВВП на 40%. Аналіз стану виконання КДПЕ за цим показником свідчить, що протягом попередніх років незалежності України енергозбереження не стало фактором, що послаблює залежність національної економіки від імпорту ПЕР. Це пов’язано в першу чергу з тим, що економічні перетворення неістотно вплинули на структуру як виробництва, так і споживання ПЕР у масштабах економіки країни. З іншого боку, мала місце певна компенсація різних процесів, які визначають цей показник: наприклад, помітне збільшення як імпортних поставок ПЕР, так і їх експорту.

Таким чином, питання трансформації політики енергозбереження в Україні з метою підвищення її енергетичної безпеки вимагає ще свого вирішення.

Безсумнівно, що його успішному вирішенню можуть сприяти: розвиток традиційної політики енергозбереження; активна державна політика щодо поліпшення галузевої структури національної економіки; поступовий акцент на виробництво електричної енергії на основі власних енергоресурсів, як це передбачено Енергетичною стратегією України на період до 2030 року; активна політика розширення застосування нетрадиційних джерел енергії. Все це дозволить підвищити енергоефективність національної економіки.

Проблеми розвитку енергетичного законодавства України. Історично склалося так, що в Україні відсутній єдиний закон про енергетику. Існуюче енергетичне законодавство формулювалося найчастіше для вирішення окремих проблем, що вимагають законодавчого врегулювання, наприклад електроенергетики, трубопровідного транспорту, енергозбереження і т.п. При цьому вони недостатньо інтегровані між собою. Протягом останнього періоду в Україні врегульована проблема законодавчого стимулювання енергозбереження. Ця обставина в поєднанні з об’єктивними проблемами подальшого зростання вартості імпортних ПЕР створює передумови для активізації політики підвищення енергетичної ефективності.

Однак вимагає чіткого законодавчого врегулювання питання раціонального розвитку місцевого енергота водопостачання, так само як прав і обов’язків органів місцевого самоврядування при його вирішенні, визначення основних механізмів енергозбереження, виведення тарифів на ПЕР і водопостачання з нинішнього стану політичної категорії до суто економічної. Заручником цієї ситуації найбільшою мірою стала житлово-комунальна сфера.

До числа безсумнівних пріоритетів при розвитку законодавства належить передбачене Законом України «Про енергозбереження» законодавче врегулювання питань енергетичного менеджменту та енергетичного аудиту – одних з найбільш ринкових у своїй основі механізмів енергозбереження.

Енергетичний аудит – це комплексне обстеження енергоспоживання конкретного виробництва з метою визначення резервів економії енергії, розробки програми енергозбереження та встановлення обсягів інвестицій на енергозберігаючі заходи.

Енергетичний менеджмент включає організацію оптимального функціонування та розвитку енергетичної частини виробництва на основі сучасних досягнень науки, техніки, технології.

До числа дуже важливих відноситься також проблема підвищення енергоефективності в бюджетній сфері з урахуванням отриманого досвіду на основі реалізації також повноцінного механізму фінансування третьою стороною.

Формування державної політики енергозбереження в Україні із самого початку було тісно пов’язане з діяльністю академічних інститутів. Однак на сьогодні вони фактично усунуті від механізмів фінансування розробок у сфері енергозбереження. У країні взагалі відсутній механізм доведення результатів прикладних наукових розробок до рівня пілотних зразків, що є однією з функцій державної підтримки наукових досліджень у розвинених країнах.