2.3. Правове регулювання відносин у сфері енергетики в ЄС

Початком правового регулювання енергетичних відносин можна вважати перші міжнародні договори, які склали основу інтеграції європейських країн у форматі співтовариств в рамках Європейського об'єднання вугілля і сталі (ЄОВС) і Євратому. Так, метою Договору про створення ЄОВС 1952 р. було сприяння економічному розвитку, підвищенню рівня зайнятості та зростанню рівня життя в країнах-членах шляхом створення спільного ринку вугілля і сталі (ст. 2). Подібні цілі у сфері атомної енергетики були визначені в Договорі про Європейське атомне співтовариство (Євратом) 1957 року.

Проте, незважаючи на те, що створення європейських співтовариств починалося саме в енергетичних галузях, їх правове регулювання було фактично виключене з дії європейського права. Такий стан правового регулювання пояснюється тим, що енергетичний сектор розглядався національними урядами як сектор, який забезпечував національні інтереси в економічній, військовій, соціальній та інших сферах. Тому численні й тривалі спроби загальноєвропейських структур перенести правове регулювання енергетики на наднаціональний рівень натрапили на опір окремих держав, які підтримувалися національними енергетичними монополіями.

Така розбіжність інтересів між державами-членами та інститутами ЄС призводила до постійної боротьби за повноваження у правовому регулюванні енергетики. За винятком двох секторів (вугілля і ядерної енергетики), політика ЄС обмежувалася встановленням таких загальних цілей, як заохочення раціонального використання енергії і зменшення залежності Європи від експорту нафти. Жоден з вказаних договорів, у тому числі Єдиний європейський акт, який встановив єдиний європейський ринок, не передбачав створення такого ж ринку у сфері енергетики. Невдалою була також спроба включити енергетичний розділ в Маастріхтський та Амстердамський договори, в проектах яких передбачалося встановити уніфіковані підходи до регулювання енергетичних відносин в рамках Європейського Співтовариства.

Останньою спробою Європейської Комісії встановити енергетичні повноваження ЄС в конституційних договорах стало закріплення вказаних положень в остаточному варіанті Угоди про Конституційний договір, в якому питанням енергетики присвячений окремий розділ. Так, за органами ЄС закріплено право формувати енергетичну політику ЄС, яка повинна бути спрямована на забезпечення функціонування внутрішнього енергетичного ринку, забезпечення безпеки енергетичних поставок до Європейського Союзу, заохочення енергоефективності та енергозбереження, розвиток нових і відновлювальних форм енергії, а також збереження і покращення довкілля. Інструментами впровадження енергетичної політики є європейські закони або рамки закону (ст. III-157). Однак, враховуючи негативний результат референдумів щодо Конституції ЄС у Франції, Нідерландах і т.д., можливість практичного застосування положень останньої, у тому числі енергетичних, викликає великі сумніви. Незважаючи на те, що положення, які стосуються енергетики, з'явилися лише у проекті Конституції, вони лише закріпили існуючий де-факто розподіл повноважень у сфері регулювання енергетичних відносин між союзними органами і державами-членами.

До 1990-х років напрацювання та реалізація спільної політики і відповідного правового регулювання ЄС у сфері енергетики забезпечувалися через суміжні з енергетикою повноваження органів ЄС стосовно єдиного ринку товарів та послуг, конкуренції, гармонізації регулювання охорони довкілля, транспортування, наукових досліджень і т.п. Як засіб уніфікації правового регулювання енергетичних відносин в країнах – членах ЄС Комісією були використані повноваження у сфері створення вільного ринку на основі чотирьох свобод (вільний рух товарів, послуг, робочої сили і капіталу), а також повноваження з регулювання питань конкуренції, які реалізовувалися через директиви. Ці правові акти приймалися Радою ЄС і разом з Регламентом були головною формою реалізації чинного на той час Амстердамського договору (ст. 83, колишня ст. 87). Перевагою директив над іншими правовими актами є те, що їх положення, зазвичай визначають лише загальні цілі впровадження або вдосконалення правового регулювання відповідних відносин між державами-членами, а також встановлюють принципи і можливі засоби досягнення поставлених завдань у встановлений термін. Вибір конкретних засобів правового регулювання належить державам-членам. Вказані особливості директив зумовили її широке застосування при створенні єдиних правил стосовно європейського газового та електроенергетичного ринків ЄС і пов'язаних з ними сфер діяльності.

Додатковим джерелом повноважень інститутів ЄС у сфері енергетики стали міжнародні угоди, укладені від імені Співтовариства, зокрема Договір до Енергетичної хартії (далі – ДЕХ), підписаний європейськими співтовариствами у грудні 1994 р.

Однією з найбільш детально врегульованих сфер в енергетичному секторі ЄС є атомна енергетика, що обумовлено активною діяльністю Євратому та відповідних міжнародних спеціалізованих організацій. Основою правового регулювання у цій сфері стала Угода Євратому, якою регулюються питання радіаційного захисту працівників та громадськості (розділ III), постачання ядерних матеріалів для розвитку атомної енергетики (розділ VI), створення умов для запобігання використанню таких ядерних матеріалів в несанкціонованих ядерних цілях (розділ VІI), а також загальні аспекти, такі як дослідження і розповсюдження інформації. Згідно з Угодою Європейська Комісія отримала статус наднаціонального регулятивного органу у вказаних сферах. На основі положень Угоди було розроблено і прийнято значну кількість різноманітних правових актів ЄС у сфері атомної енергетики. Серед основних правових актів у цій сфері слід виділити такі документи, як статути Агенції Євратому з постачань від 6 листопада 1958 р., Правила Агентства з постачань Європейського співтовариства ядерної енергетики стосовно способу урівноваження попиту і пропозиції на руду, вихідні матеріали та спеціальні матеріали, Директива Ради Євроатому/92/3 від 3 лютого 1992 р. про нагляд і контроль за перевезенням радіоактивних відходів між державами-членами, а також і Співтовариства і Регламент Ради Євроатому 1493/93 від 8 червня 1993 р. щодо перевезень радіоактивних речовин між державами-членами і т.д.

Разом з тим, правове регулювання вугільної галузі представлене найменшою кількістю правових актів, що пояснюється тенденцією до зменшення ролі вугільної галузі в енергетичній політиці ЄС. Також малорозвиненим залишається правове регулювання ЄС в нафтовій галузі, що пояснюється як небажанням країн-членів поступатися компетенцією у цій сфері на користь органів ЄС, так і наявністю достатньо розвиненого національного регулювання. Проте під впливом декількох нафтових криз в цій сфері було прийнято низку правових актів, спрямованих на створення нафтових резервів і забезпечення безпеки нафтових постачань. Першим таким актом стала Директива Ради ЄС 68/414/ЄС про зобов'язання держав – членів ЄС підтримувати мінімальний рівень резервів сирої нафти і або нафтопродуктів від 20 грудня 1968 р., пізніше доповнена Директивою Ради 98/93/ЄС від 14 грудня 1998 р. Вказаними директивами встановлюється обов'язок держав-членів створити і підтримувати резерви нафти і нафтопродуктів, достатні для забезпечення внутрішнього споживання протягом не менше 65 днів і потім – не менше 90 днів.

Проте найбільш динамічний розвиток законодавства ЄС має місце у сфері регулювання електроенергетичного і газового секторів енергетики. При цьому один з найперспективніших напрямів регулювання пов'язаний зі створенням наднаціонального регулятора ринків природного газу і електроенергії. Крім того, вагома частина енергетичного права ЄС стосується розвитку транс-європейських енергетичних мереж як ключової умови досягнення політики безпеки постачань енергії та енергоносіїв, розвитку і підтримки відновлювальних джерел енергії, підвищення енергоефективності та заохочення енергозбереження, а також встановлення досить жорсткого екологічного регулювання енергетичних відносин.

Першим етапом створення ринку природного газу ЄС стали Директива Ради 90/377/ЄЕС від 29 червня 1990 р. стосовно порядку, прийнятого співтовариством з метою підвищення прозорості цін на газ та електроенергію, запроваджених для кінцевого промислового споживача, і Директива Ради ЄЕС 91/296/ЄЕС від 31 травня 1991 р. про транзит природного газу через газотранспортні мережі. Вказаними документами передбачалося ухвалення державамичленами підготовчих заходів, покликаних створити передумови для подальшого переведення газової галузі на ринкові умови функціонування. Документом, який безпосередньо передбачав створення ринку природного газу, стала Директива 98/30/ЄС Європейського парламенту і Ради ЄС про єдині правила для внутрішнього ринку природного газу від 22 червня 1998 р. Метою директиви, визначеною в преамбулі, є впровадження ринкових (конкурентних) відносин на основі єдиних правил організації та функціонування галузі природного газу; об'єднання і взаємодія транспортних систем; досягнення встановленого рівня лібералізації газового ринку.

Для впровадження конкурентних умов у газовій сфері директивою у першу чергу передбачалося фінансове відособлення таких видів діяльності, як транспортування, розподіл, постачання та зберігання природного газу, і надання такої інформації уповноваженим органам (ст. 13). Також директивою встановлювався рівень лібералізації ринку, який визначався часткою споживачів, котрі отримали право вільного вибору постачальників газу на конкурентних умовах. Так, через 10 років після введення в дію директиви рівень лібералізації газових ринків держав-членів повинен складати не менше 43% (ст. 18). Проте у зв'язку з наявністю у директиві значної кількості диспозитивних норм, швидкість впровадження яких залежала від волі країн-учасниць, а також можливості відстрочки або звільнення окремих держав-членів від впровадження окремих заходів, лібералізація газових ринків країн-членів відбувалася неузгоджено і досить нерівномірно. Так, відповідно до першого Звіту Комісії про оцінку імплементації внутрішнього електроенергетичного і газового ринків 2001 р. за станом на 2000 рік повністю газовий ринок відкрили лише Німеччина й Англія. Рівень лібералізації газового ринку інших країн коливався від 20% в Іспанії до 96% в Італії.

У подальшому за результатами узагальнення наслідків і проблем імплементації Директиви 98/30/ЄС було прийнято Директиву 2003/55/ЄС Європейського парламенту та Ради «Про спільні правила для внутрішнього ринку природного газу і відміну Директиви 98/30/ЄС» від 26 червня 2003 року. На відміну від попередньої нова директива встановила чіткі та однозначні вимоги до всіх країн-членів щодо створення газового ринку. Відповідно до положень директиви ринки природного газу мали бути повністю лібералізовані до 1 червня 2007 року з наданням будь-якому споживачеві газу права вибору постачальника (ст. 23).

Подібні підходи до правового регулювання також мали місце у сфері електроенергетики. Першим документом, який передбачив лібералізацію галузі, стала Директива 96/92/ЄС «Про загальні правила для внутрішнього ринку електроенергії» від 26 червня 2003 р. Документ встановлював терміни лібералізації ринку і визначав інструменти її досягнення. До них належать: право ДТС, фінансове розмежування генерації, транспортування і розподілу електроенергії, визначення кваліфікованих споживачів, які мають право на вибір постачальника, створення регулюючого органу та визначення його повноважень і т.п. Подальша діяльність Комісії і Парламенту ЄС у напрямі вдосконалення правового регулювання електроенергетики зумовила ухвалення Директиви 2003/54/ЄС Європейського парламенту та Ради «Про спільні правила для внутрішнього ринку електроенергії та відміну Директиви 96/92/ЄС» від 26 червня 2003 року. Цією директивою встановлювався термін остаточного відкриття електроенергетичного ринку до 1 червня 2007 року (ст. 21).

Сприяти швидкому створенню єдиного ринку електроенергії ЄС покликані також Регламент 1228/2003 Європейського парламенту та Ради про умови доступу до мереж для транскордонного обміну електроенергією від 26 червня 2003 року і Рішення 1229/2003/ЄС Європейського парламенту та Ради «Про встановлення рекомендацій для транс’європейських енергетичних мереж і відміну Рішення 1254/96/ЄС» від 26 червня 2003 року. Вказані акти спрямовані на встановлення уніфікованих правил використання електричних мереж в рамках ЄС, а також на їх розвиток і модернізацію, що сприятиме надійності та безпеці постачання електроенергії.

Створення єдиного ринку електроенергії та газу в ЄС зумовило необхідність уніфікації підходів у регулюванні таких ринків і заснування єдиного центру подібного регулювання. Першим кроком у цьому напрямі стало рішення Комісії ЄС про створення Групи європейських регуляторів електроенергії і газу від 11 листопада 2003 р.

№ 2003/796/ЄС. Незважаючи на дорадчий статус групи, вона має великий потенціал, який може бути використаний за умови досягнення нею збалансованих рішень щодо спірних питань, що час від часу виникають в процесі функціонування внутрішнього енергетичного ринку ЄС.

Крім регулювання базових галузей енергетики, важливим моментом розвитку енергетичного права ЄС є регулювання у сфері довкілля. Так, правовою основою виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії стала Директива 2001/77/ЄС 2001 року, метою якої є сприяння збільшенню внеску відновлювальних джерел енергії у виробництво електроенергії на внутрішньому ринку електроенергії (ст. 1). Важливими аспектами розвитку енергетичного права ЄС є також питання енергозбереження та енергоефективності. Так, прикладом сприяння підвищенню енергоефективності є Директива 2004/8/ЄС Європейського парламенту і Ради від 11 лютого 2004 р. про стимулювання когенерації на основі корисного попиту на теплову енергію і доповнення до Директиви 92/42/ЄЕС, метою якої є підвищення енергоефективності та поліпшення надійності постачання шляхом створення правових рамок для заохочення і розвитку високоефективної когенерації, тобто одночасного виробництва теплової й електричної енергії (ст.1).

Підсумовуючи, слід зазначити, що на сьогодні європейське енергетичне право є найбільш розвиненою й цілісною правовою системою, положеннями якої регулюються відносини практично у всіх секторах енергетики, а також суміжних галузях. Головна особливість зазначеної галузі полягає в тому, що в основу її виникнення та розвитку закладено принцип створення конкурентного енергетичного ринку, орієнтованого на безпеку постачання енергії, охорону довкілля та захисту прав споживачів.

Крім того, правове регулювання енергетичних відносин в ЄС має істотний вплив на розвиток міжнародного енергетичного права. Становлення такого регулювання відбувалося на тлі постійного узгодження національних інтересів (часто діаметрально протилежних) країн-членів з намірами органів ЄС, спрямованих на досягнення кінцевої мети – створення енергетичного ринку. Враховуючи те, що сучасна енергетична галузь все активніше виходить за межі національних кордонів, досвід ЄС матиме величезне значення для розвитку правового регулювання міжнародних енергетичних відносин, які також підпадають під значний вплив різнобічних інтересів суб'єктів міжнародного права.