2.3. Правовое регулирование отношений в сфере энергетики в ЕС

Началом правового регулирования энергетических отношений можно считать первые международные договоры, которые послужили основой интеграции европейских стран в формате сообществ в рамках Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) и Евратома. Так, целью Договора о создании ЕОУС 1952 года было содействие экономическому развитию, росту занятости и повышение жизненного уровня в странах-членах путем организации общего рынка угля и стали (ст. 2). Подобные цели в сфере атомной энергетики были определены в Договоре о Европейском атомном сообществе (Евратоме) 1957 года.

Однако, несмотря на то, что создание европейских сообществ начиналось именно в энергетических отраслях, их правовое регулирование было фактически исключено из действия европейского права. Такое состояние правового регулирования объясняется тем, что энергетический сектор рассматривался национальными правительствами как сектор, обеспечивающий национальные интересы в экономической, военной, социальной и других сферах. Поэтому многочисленные и продолжительные попытки общеевропейских структур перенести правовое регулирование энергетики на наднациональный уровень натолкнулись на сопротивление отдельных государств, поддерживаемых национальными энергетическими монополиями.

Расхождение интересов между государствами-членами и институтами ЕС приводило к постоянной борьбе за полномочия по правовому регулированию энергетики. За исключением двух секторов (угля и атомной энергетики) политика ЕС ограничивалась установлением таких общих целей, как поощрение рационального использования энергии и уменьшение зависимости Европы от экспорта нефти. Ни один из указанных договоров, в том числе и Единый европейский акт, который установил единый европейский рынок, не предусматривал создания такого же рынка в сфере энергетики. Неудачной была также попытка включить энергетический раздел в Маастрихтский и Амстердамский договоры, в проектах которых предусматривались унифицированные подходы к регулированию энергетических отношений в рамках Европейского Сообщества.

Последней попыткой Европейской Комиссии установить энергетические полномочия ЕС в конституционных договорах стало закрепление указанных положений в окончательном варианте Соглашения о Конституционном договоре, где вопросам энергетики посвящен отдельный раздел. Так, за органами ЕС закреплено право формировать энергетическую политику ЕС, которая должна быть направлена на обеспечение функционирования внутреннего энергетического рынка, обеспечение безопасности энергетических поставок в Европейский Союз, поощрение энергоэффективности и энергосбережения, развитие новых и возобновляемых форм энергии, а также сохранение и улучшение окружающей среды. Инструментами внедрения энергетической политики являются европейские законы или рамки закона (ст. III-157). Однако учитывая негативный результат референдумов о Конституции ЕС во Франции, Нидерландах и т.д., возможность практического применения положений последней, в том числе энергетических, вызывает большие сомнения. Несмотря на то, что положения по энергетике появились только в проекте Конституции, они лишь закрепили существующее де-факто разделение полномочий в сфере регулирования энергетических отношений между союзными органами и государствамичленами.

До 1990-х годов выработка и реализация совместной политики и соответствующего правового регулирования ЕС в сфере энергетики обеспечивались через смежные с энергетикой полномочия органов ЕС относительно единого рынка товаров и услуг, конкуренции, гармонизации регулирования охраны окружающей среды, транспортировки, научных исследований и т.п. Как средство унификации правового регулирования энергетических отношений в странах – членах ЕС Комиссией были использованы полномочия в сфере создания свободного рынка на основе четырех свобод (свободное движение товаров, услуг, рабочей силы и капитала), а также полномочия по регулированию вопросов конкуренции, которые реализовывались через директивы. Эти правовые акты принимались Советом ЕС и вместе с Регламентом были главной формой реализации действующего на тот момент Амстердамского договора (ст. 83, бывшая ст. 87). Преимуществом директив над другими правовыми актами является то, что их положения, как правило, определяют лишь общие цели внедрения или совершенствования правового регулирования соответствующих отношений государствамичленами, а также устанавливают принципы и возможные средства достижения поставленных задач в течение установленных сроков. Выбор конкретных средств правового регулирования принадлежит государствам-членам. Указанные особенности директив обусловили их широкое применение при создании единых правил относительно европейского газового и электроэнергетического рынков ЕС и связанных с ними сфер деятельности.

Дополнительным источником полномочий институтов ЕС в сфере энергетики стали международные соглашения, заключенные от имени Сообщества, в частности Договор к Энергетической хартии, подписанный европейскими сообществами в декабре 1994 г.

Одной из наиболее детально урегулированных сфер в энергетическом секторе ЕС является атомная энергетика, что обусловлено активной деятельностью Евратома и соответствующих международных специализированных организаций. Основой правового регулирования в этой сфере стало Соглашение Евратома, которым регулируются вопросы радиационной защиты работников и общественности (раздел III), поставки ядерных материалов для развития атомной энергетики (раздел VI), создание условий для предотвращения использования таких ядерных материалов в несанкционированных ядерных целях (раздел VІI), а также общие аспекты, такие как исследования и распространение информации. Согласно Соглашению Европейская Комиссия получила статус наднационального регулятивного органа в указанных сферах. На основе положений Соглашения было разработано и принято значительное количество различных правовых актов ЕС в сфере атомной энергетики. Среди основных правовых актов в этой сфере следует выделить такие документы, как уставы Агенции Евратома по поставкам от 6 ноября 1958 г., Правила Агентства по поставкам Европейского сообщества атомной энергетики относительно способа уравновешивания спроса и предложения на руду, исходные материалы и специальные материалы, Директива Совета Евратома 92/3 от 3 февраля 1992 г. о надзоре и контроле за перевозкой радиоактивных отходов между государствами-членами, а также и Сообщества и Регламент Совета Евратома 1493/93 от 8 июня 1993 г. по перевозкам радиоактивных веществ между государствами-членами и т.д.

Вместе с тем правовое регулирование угольной отрасли представлено наименьшим количеством правовых актов, что объясняется тенденцией к уменьшению роли угольной отрасли в энергетической политике ЕС. Также малоразвитым остается правовое регулирование ЕС в нефтяной отрасли, что объясняется как нежеланием стран-членов поступаться компетенцией в этой сфере в пользу органов ЕС, так и наличием достаточно развитого национального регулирования. Однако под влиянием нескольких нефтяных кризисов в этой сфере был принят ряд правовых актов, направленных на создание нефтяных резервов и обеспечение безопасности нефтяных поставок. Первым таким актом стала Директива Совета ЕС 68/414/ЕС об обязательствах государств – членов ЕС поддерживать минимальный уровень резервов сырой нефти и/или нефтепродуктов от 20 декабря 1968 г., позже дополненная Директивой Совета ЕС 98/93/ЕС от 14 декабря 1998 г. Указанными директивами установлена обязанность государств-членов создать и поддерживать резервы нефти и нефтепродуктов, достаточные для обеспечения внутреннего потребления в течение не менее 65 дней и затем – не менее 90 дней.

Однако наиболее динамичное развитие законодательства ЕС имеет место в сфере регулирования электроэнергетического и газового секторов энергетики. При этом одно из самых перспективных направлений регулирования связано с созданием наднационального регулятора рынков природного газа и электроэнергии. Кроме того, весомая часть энергетического права ЕС касается развития трансъевропейских энергетических сетей как ключевого условия достижения политики безопасности поставок энергии и энергоносителей, развития и поддержки возобновляемых источников энергии, повышения энергоэффективности и поощрения энергосбережения, а также установления довольно жесткого экологического регулирования энергетических отношений.

Первым этапом создания рынка природного газа ЕС стали Директива Совета 90/377/ЕЭС от 29 июня 1990 г. в отношении порядка, принятого сообществом для повышения прозрачности цен на газ и электроэнергию, внедренных для конечного промышленного потребителя, и Директива Совета ЕЭС 91/296/ЕЭС от 31 мая 1991 г. о транзите природного газа через газотранспортные сети. Указанными документами предусматривалось принятие государствами-членами подготовительных мероприятий, призванных создать предпосылки к дальнейшему переводу газовой отрасли на рыночные условия функционирования. Документом, который непосредственно предусматривал создание рынка природного газа, стала Директива 98/30/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС о единых правилах для внутреннего рынка природного газа от 22 июня 1998 г. Целями директивы, определенными в преамбуле, являются внедрение рыночных (конкурентных) отношений на основе единых правил организации и функционирования отрасли природного газа; объединение и взаимодействие транспортных систем; достижение установленного уровня либерализации газового рынка.

Для введения конкурентных условий в газовой сфере директивой в первую очередь предусматривались финансовое обособление таких видов деятельности, как транспортировка, распределение, поставка и хранение природного газа, и предоставление этой информации уполномоченным органам (ст. 13). Также директивой устанавливался уровень либерализации рынка, который определялся

долей потребителей, которые получили право свободного выбора поставщиков газа на конкурентных условиях. Так, через 10 лет после вступления в силу директивы уровень либерализации газовых рынков государств-членов должен составлять не менее 43% (ст. 18). Однако в связи с наличием в директиве значительного количества диспозитивных норм, скорость внедрения которых зависела от воли стран-участниц, а также из-за возможности отложения или освобождения отдельных государств-членов от внедрения тех или иных мероприятий, либерализация газовых рынков стран-членов происходила практически несогласованно и весьма неравномерно. Так, в соответствии с первым Отчетом Комиссии об оценке имплементации внутреннего электроэнергетического и газового рынков 2001 г. по состоянию на 2000 год полностью газовый рынок открыли лишь Германия и Англия. Уровень либерализации газового рынка других стран колебался от 20% в Испании до 96% в Италии.

В дальнейшем по результатам обобщения последствий и проблем имплементации Директивы 98/30/ЕС была принята Директива 2003/55/ЕС Европейского парламента и Совета «Об общих правилах для внутреннего рынка природного газа и отмене Директивы 98/30/ЕС» от 26 июня 2003 года. В отличие от предыдущей новая директива установила четкие и однозначные требования ко всем странам-членам относительно создания газового рынка. В соответствии с положениями директивы рынки природного газа должны были быть полностью либерализованы до 1 июня 2007 года с предоставлением любому потребителю газа права на выбор поставщика (ст. 23).

Подобные подходы к правовому регулированию также имели место в сфере электроэнергетики. Первым документом, предусматривавшим либерализацию отрасли, стала Директива 96/92/ЕС об общих правилах для внутреннего рынка электроэнергии от 26 июня 2003 г. Документ установил сроки либерализации рынка и определил инструменты ее достижения. К ним относятся: право ДТС, финансовое разграничение генерации, транспортировки и распределения электроэнергии, определение квалифицированных потребителей, которые имеют право на выбор поставщика, создание регулирующего органа и определение его полномочий и т.п. Дальнейшая деятельность Комиссии и Парламента ЕС в направлении совершенствования правового регулирования электроэнергетики привела к принятию Директивы 2003/54/ЕС Европейского парламента и Совета «Об общих правилах для внутреннего рынка электроэнергии и отмене Директивы 96/92/ЕС» от 26 июня 2003 года. Этой директивой был установлен срок окончательного открытия электроэнергетического рынка до 1 июня 2007 года (ст. 21).

Способствовать скорейшему созданию единого рынка электроэнергии ЕС призваны также Регламент 1228/2003 Европейского парламента и Совета об условиях доступа к сетям для трансграничного обмена электроэнергией от 26 июня 2003 года и Решение 1229/2003/ЕС Европейского парламента и Совета «Об установлении рекомендаций для трансъевропейских энергетических сетей и отмене Решения 1254/96/ЕС» от 26 июня 2003 года. Указанные акты направлены на установление унифицированных правил использования электрических сетей в рамках ЕС, а также на их развитие и модернизацию, что будет способствовать надежности и безопасности поставок электроэнергии.

Создание единого рынка электроэнергии и газа в ЕС обусловило необходимость унифицировать подходы к регулированию таких рынков и создать единый центр подобного регулирования. Первым шагом в этом направлении стало решение Комиссии ЕС о создании Группы европейских регуляторов электроэнергии и газа от 11 ноября 2003 г.

№ 2003/796/ЕС. Несмотря на совещательный статус группы, она имеет большой потенциал, который может быть использован при условии достижения ею сбалансированных решений относительно спорных вопросов, возникающих время от времени в процессе функционирования внутреннего энергетического рынка ЕС.

Кроме регулирования базовых отраслей энергетики, важным моментом развития энергетического права ЕС является регулирование в сфере окружающей среды. Так, правовой основой производства энергии из возобновляемых источников стала Директива 2001/77/ЕС 2001 года, целью которой является содействие увеличению вклада возобновляемых источников в производство энергии на внутреннем рынке электроэнергии (ст. 1). Важными аспектами развития энергетического права ЕС являются также вопросы энергосбережения и энергоэффективности. Так, примером содействия повышению энергоэффективности является Директива 2004/8/ЕС Европейского парламента и Совета от 11 февраля 2004 г. о стимулировании когенерации на основе полезного спроса на тепловую энергию и дополнения к Директиве 92/42/ЕЭС, целью которой является повышение энергоэффективности и улучшение надежности снабжения энергией путем создания правовых рамок для поощрения и развития высокоэффективной когенерации, т.е. одновременного производства тепловой и электрической энергии (ст.1).

Подытоживая, следует отметить, что в настоящее время европейское энергетическое право является наиболее развитой и цельной правовой системой, положениями которой регулируются отношения практически во всех секторах энергетики, а также смежных областях. Главная особенность указанной системы права заключается в том, что в основу ее возникновения и развития заложен принцип создания конкурентного энергетического рынка, ориентированного на безопасность поставок энергии, охрану окружающей среды и защиту прав потребителей.

Кроме того, правовое регулирование энергетических отношений в ЕС имеет существенное влияние на развитие международного энергетического права. Становление такого регулирования происходило на фоне постоянного согласования национальных интересов (часто диаметрально противоположных) стран-членов с намерениями органов ЕС, направленных на достижение конечной цели – создания энергетического рынка. Учитывая, что современная энергетическая отрасль все активнее выходит за пределы национальных границ, опыт ЕС будет иметь неоценимое значение для развития правового регулирования международных энергетических отношений, которые также подвергаются существенному воздействию разносторонних интересов субъектов международного права.