2.4. Основные элементы государственной политики энергосбережения в Украине и их результативность

Основой государственной политики энергосбережения в национальной экономике является ее система законодательства. Закон Украины «Об энергосбережении» был принят в разгар кризисных явлений в экономике в 1994 году. Он предусматривает систему институциональных, регулятивных и стимулирующих мер в направлении режима рационального потребления ТЭР. В настоящее время урегулированы практически все положения Закона Украины «Об энергосбережении», которые требовали дальнейшей конкретизации в других законодательных актах.

В соответствии с украинским законодательством энергосбережение – деятельность, направленная на рациональное использование и экономное расходование первичной и преобразованной энергии и природных энергетических ресурсов в национальной экономике. Энергосберегающая политика включает административно-правовое и финансовоэкономическое регулирование процессов добычи, переработки, транспортирования, хранения, производства, распределения, использования и утилизации ТЭР. К ним относят совокупность всех используемых природных и преобразованных видов топлива и энергии.

Энергосбережение, будучи одним из важнейших направлений государственной экономической политики, является также неотъемлемым фактором решения экологических проблем. Оно предусматривает внедрение современных энергосберегающих технологий в энергетику, промышленность, аграрно-производственный комплекс, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, развитие нетрадиционной и возобновляемой энергетики с повышением энергоэффективности и снижением энергоемкости экономики.

С целью реализации институциональных основ энергосбережения в 1995–1996 гг. в Украине созданы органы государственного управления в этой сфере: Госкомэнергосбережения и Государственная инспекция по энергосбережению.

Регулятивные механизмы энергосбережения включают: стандартизацию и нормирование удельных расходов ТЭР для энергоемких предприятий, экономические санкции, которые применяются к предприятиям за превышение потребления ТЭР свыше показателей удельных расходов, определенных системой государственных стандартов, проведение государственных экспертиз по энергосбережению на стадии проектирования нового строительства.

Основой практической реализации политики энергосбережения в национальной экономике стали государственные программы энергосбережения. В частности, была разработана и начала осуществляться Комплексная государственная программа энергосбережения (КГПЭ). Она определила, что относительно базового 1990 г. потенциал энергосбережения в Украине составляет 42–48% объема потребленных первичных ТЭР. Здесь подразумевается, что потенциал энергосбережения – это объемы ТЭР, которые могут быть сэкономлены при условии их использования на уровне удельных затрат на производстве и в сфере услуг, характерных для развитых стран. Отраслевая структура этого потенциала в соответствии с КГПЭ такова: ТЭК – 20,9; промышленность – 56,8; жилищно-коммунальная сфера – 11,5; сельское хозяйство – 3,4 и транспорт – 6,9 %.

КГПЭ включает также систему стратегических направлений энергосбережения преимущественно технологического характера в энергоемких областях национальной экономики, которые не утратили своей актуальности. Ориентация на их потенциальное внедрение позволяет определить резервы энергосбережения в сопоставлении с объемами затрат на эти цели.

За период 1996–1999 гг. экономия ТЭР составила 15,9 млн. т у.т., в том числе 6,5 млн. т у.т. в 1999 г., или 33,6 и 69,0 % предусмотренных показателей соответственно. Достигнутый результат оказался почти исключительно следствием осуществления малозатратных и организационных мероприятий. К сожалению, не был реализован предусмотренный этой программой механизм инвестиций в энергосбережение.

В 1999 г. был принят Закон Украины «О ратификации Кредитного соглашения (Финансирование Украинской энергосберегающей сервисной компании УкрЭСКО) между Украиной и Европейским банком реконструкции и развития». УкрЭСКО успешно финансировала и выполняла «под ключ» энергосберегающие проекты в Украине за счет кредита ЕБРР и активно продолжает эту деятельность в настоящее время.

Фактически статус программы энергосбережения в бюджетной сфере имел указ Президента Украины от 16.06.1999 г. № 662

«О мероприятиях по сокращению энергопотребления бюджетными учреждениями, организациями и государственными предприятиями». Для его реализации в 2001 г. впервые были предусмотрены инвестиции на энергосбережение в государственном бюджете по статье «Межотраслевые энергосберегающие мероприятия». Это стало еще одним мощным рычагом влияния на уменьшение энергопотребления как в бюджетной сфере, так и в национальной экономике в целом на основе феномена централизованных программ энергосбережения.

Опыт осуществления мероприятий по энергосбережению в бюджетной сфере, как и деятельности УкрЭСКО, четко свидетельствует о восприимчивости политики энергосбережения украинской экономикой. Особенно показательным является опыт внедрения энергосберегающих мероприятий в бюджетной сфере. Действительно, деятельность в этой сфере регулируется исключительно законодательством о бюджете. Поэтому она является менее гибкой по отношению к предпринимательству и здесь трудно ожидать значительной результативности и быстрой окупаемости. Тем не менее, по результатам конкурсного отбора проектов на внедрение энергосберегающих мероприятий в бюджетной сфере в 2001–2002 гг. годовое сокращение бюджетных расходов на энергоресурсы составило 66,7 млн. грн. при общих затратах бюджета на упомянутые проекты 25 млн. грн. и привлеченных инвестициях в объеме 24,5 млн. грн. Следовательно, срок их окупаемости составил порядка одного года.

Таким образом, реальная экономика Украины вполне восприимчива к политике энергосбережения, а внедрение соответствующих проектов сопровождается быстрой окупаемостью и является альтернативой экстенсивному развитию экономики на основе постоянного наращивания энергопотребления.

В результате предпринятых на государственном уровне усилий в Украине наблюдается улучшение ситуации, связанной с энергоэффективностью. Если ЭВВП в стране на протяжении 1990–1996 гг. выросла на 42% и лишь практически стабилизировалась в 1997–1999 гг., то с 2000 г. имеет место ее значительное уменьшение. Это можно проследить из материалов табл. 2.1. Для наглядности динамика ЭВВП в Украине на протяжении 1990–2002 гг. в ее взаимосвязи с этапами государственной политики энергосбережения представлена также на рис. 2.2.

Можно заключить, во-первых, что в результате предпринятых на государственном уровне усилий в Украине в 1997–1999 гг. практически стабилизировалась энергоемкость ВВП. Это, безусловно, связано с началом реализации регулятивных методов энергосбережения (сами по себе меры институционального характера особого влияния на ситуацию не имеют).

Во-вторых, впервые в истории Украины в 2000–2001 гг. был достигнут качественно новый этап, когда возрастание ВВП сопровождалось сокращением потребления первичных ТЭР. Кроме отмеченных выше факторов, определяющим оказался также первый опыт принципиальной поддержки энергосбережения на национальном уровне со стороны правительства. Тогда, в частности, были приняты постановления Кабинета Министров Украины от 22.03.00 г. № 538 «О мероприятиях по стабилизации положения в топливно-энергетическом комплексе» (почти на треть построенное на основе внедрения принципов энергосбережения), 14.03.01 г. № 241 «Об использовании бюджетных ассигнований на выполнение энергосберегающих проектов» и от 07.07.00 г. № 1071 «О некоторых мероприятиях по рациональному использованию топливно-энергетических ресурсов». Последним из них были утверждены дополнительные мероприятия по выполнению Комплексной государственной программы энергосбережения Украины. Тогда же были практически искоренены бартерные схемы в экономике. Это способствовало уменьшению роли «теневой» экономики с точки зрения ее влияния на официальный уровень ЭВВП.

Также впервые были предусмотрены значительные средства на энергосбережение в государственном бюджете Украины и эффективный механизм их использования. В результате в этот период радикально изменилась динамика энергоемкости ВВП в Украине: после длительного ее возрастания, а затем стабилизации в указанные годы наблюдалось ее ежегодное уменьшение на уровне 9%. Все это подтверждает эффективность реализации централизованных программ энергосбережения.

В последующие годы затормозилась реализация программ энергосбережения и произошла существенная задержка развития законотворческой деятельности в этой сфере. В условиях хронического отсутствия оборотных средств в производственной сфере и невозможности для государства осуществлять активную финансовую политику в сфере энергосбережения основной «движущей силой» этого процесса могло бы стать развитие механизмов его стимулирования. Однако такое законодательство обрело зримые формы только уже в 2008–2009 годах.

Эволюционное «энергосбережение». При росте объемов производства в той или иной производственной системе следует ожидать уменьшения удельных расходов ТЭР даже без технологических нововведений. Причиной этого эффекта является влияние так называемой условно-постоянной составляющей расходов ТЭР. Она отвечает гипотетическому в определенной мере состоянию производственной системы в отсутствие объемов производства и характеризуется энергетическими затратами этой системы на поддержание ее инфраструктуры. На уровне национальной экономики данному обстоятельству отвечает, например, потребление ТЭР в бытовом секторе, которое не сопровождается созданием ВВП. Тот факт, что ситуация в жилищно-коммунальном секторе Украины за все годы ее независимости пребывает «на точке замерзания», указывает на справедливость такого допущения применительно к национальной экономике.

Рис. 2.3. Динамика потребления первичных ТЭР в Украине на протяжении 1990–2006 гг. в зависимости от объемов ВВП как иллюстрация стагнации в сфере энергосбережения последних лет

Рис. 2.2. Динамика энергоемкости ВВП в Украине и ее взаимосвязь с этапами государственной политики энергосбережения

Для иллюстрации этого утверждения на рис. 2.3 представлена зависимость потребления ТЭР в Украине от объемов производимого ВВП в течение 1990–2006 гг. Подавляющую совокупность приведенных данных на нем можно аппроксимировать двумя прямолинейными отрезками для периодов 1990–1997 и 2001–2006 гг. Они имеют общую точку пересечения на оси ординат, соответствующую уровню условнопостоянной составляющей потребления ТЭР. Это свидетельствует о справедливости принятого нами предположения о влиянии фактора этой составляющей. Таким образом, основные качественные изменения в экономике Украины, связанные со снижением ЭВВП, состоялись на протяжении 1998–2001 гг. Изменения же энергоемкости ВВП последнего периода обусловлены простым ростом объемов самого ВВП, что и позволяет определить их как эволюционное «энергосбережение». Влияние государственной политики на этот процесс – минимально.

Влияние энергосбережения на состояние энергетической безопасности Украины. КГПЭ предусматривала, что одним из результатов внедрения энергосберегающих мероприятий станет ослабление энергетической зависимости государства. Предполагалось, что на протяжении 1995–2005 гг. произойдет сокращение последнего показателя на 11,8% при росте общего потребления первичных ТЭР на 42%. При этом ожидалось также уменьшение энергоемкости ВВП на 40%. Анализ состояния выполнения КГПЭ по этому показателю свидетельствует, что за предшествующие годы независимости Украины энергосбережение не стало фактором, ослабляющим зависимость национальной экономики от импорта ТЭР. Это связано в первую очередь с тем, что экономические преобразования не затронули заметным образом структуру как производства, так и потребления ТЭР в масштабах экономики страны. С другой стороны, имела место определенная компенсация разных процессов, которые определяют этот показатель: например, заметное увеличение как импортных поставок ТЭР, так и их экспорта.

Таким образом, вопрос трансформации политики энергосбережения в Украине с целью повышения ее энергетической безопасности требует еще своего решения.

Несомненно, что его успешному решению могут способствовать: развитие традиционной политики энергосбережения; активная государственная политика по улучшению отраслевой структуры национальной экономики; постепенный акцент на производство электрической энергии на основе собственных энергоресурсов, как это предусмотрено Энергетической стратегией Украины на период до 2030 года; активная политика по расширению применения нетрадиционных источников энергии. Все это позволит повысить энергоэффективность национальной экономики.

Проблемы развития энергетического законодательства Украины. Исторически сложилось так, что в Украине отсутствует единый закон об энергетике. Существующее энергетическое законодательство формулировалось чаще всего для решения отдельных проблем, требующих законодательного урегулирования, например электроэнергетики, трубопроводного транспорта, энергосбережения и т. п. При этом они недостаточно интегрированы между собой. На протяжении последнего периода в Украине урегулирована проблема законодательного стимулирования энергосбережения. Это обстоятельство в сочетании с объективными проблемами дальнейшего возрастания стоимости импортных ТЭР создает предпосылки для активизации политики повышения энергетической эффективности.

Однако требует четкого законодательного урегулирования вопрос рационального развития местного энергои водоснабжения, так же как прав и обязанностей органов местного самоуправления в его решении, определения основных механизмов энергосбережения, выведение тарифов на ТЭР и водоснабжение из нынешнего состояния политической категории к сугубо экономической. Заложником этой ситуации в наибольшей степени стала жилищно-коммунальная сфера.

К числу несомненных приоритетов при развитии законодательства принадлежит предусмотренное Законом Украины «Об энергосбережении» законодательное урегулирование вопросов энергетического менеджмента и энергетического аудита – одного из наиболее рыночных в своей основе механизмов энергосбережения.

Энергетический аудит представляет собой комплексное обследование энергопотребления конкретного производства с целью определения резервов экономии энергии, разработки программы энергосбережения и определения размеров инвестиций на энергосберегающие мероприятия.

Энергетический менеджмент включает в себя организацию оптимального функционирования и развития энергетической части производства на основе современных достижений науки, техники, технологии.

К числу очень важных относится также проблема повышения энергоэффективности в бюджетной сфере с учетом полученного опыта на основе реализации полноценного механизма финансирования третьей стороной.

Формирование государственной политики энергосбережения в Украине с самого начала было тесно связано с деятельностью академических институтов. Однако на сегодня они фактически устранены от механизмов финансирования разработок в сфере энергосбережения. В стране вообще отсутствует механизм доведения результатов прикладных научных разработок до уровня пилотных образцов, что является одной из функций государственной поддержки научных исследований в развитых странах.