2.2. Правовое регулирование экологических проблем в атомной энергетике

При использовании достижений современной науки и техники появляются новые объекты правового регулирования. Одним из таких объектов является ядерная энергия, создающая целый комплекс разноплановых общественных отношений, связанных как с ее производством и использованием, так и с влиянием на жизнь и здоровье человека и окружающую среду.

К сожалению, мы уже имеем немало свидетельств тому, какой грозной силой является ядерная энергия даже при мирном ее использовании, какой ущерб она может нанести жизни, здоровью человека и окружающей среде. И поскольку наиболее распространенным случаем промышленного использования ядерной энергии является ее использование в атомной энергетике, соответственно наибольшее влияние и на человека, и на природу может оказываться именно в данной отрасли. Особое значение при этом приобретает правовое регулирование решения возникающих экологических проблем.

Основная экологическая особенность и проблема атомной энергетики связана с фактором радиоактивности, а именно с возможным влиянием ионизирующего излучения на человека и окружающую среду. Неконтролируемый выход радиоактивных веществ может привести к катастрофическому ущербу и основные экологические требования должны обеспечивать радиационную безопасность и радиационную защиту.

Закон Украины «Об охране окружающей природной среды», принятый в 1991 году, предписывал местным органам власти, предприятиям, организациям и гражданам «…применять все необходимые мероприятия для предотвращения и недопущения превышения установленных уровней... ионизирующего влияния на окружающую природную среду и здоровье людей в населенных пунктах, рекреационных и заповедных зонах, а также в местах массового нахождения и размножения диких животных». Эта норма является наглядным примером отсутствия в экологическом законодательстве того времени достаточного уровня правовой регламентации в атомной энергетике.

Формирование экологических требований началось с формирования ядерного права в Украине. С принятием законов Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» от 08.02.1995 г., «Об обращении с радиоактивными отходами» от 30.06.1005 г., «О добыче и переработке урановых руд» от 19.11.1997 г., «О защите человека от влияния ионизирующего излучения» от 14.01.1198 г., «О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии» от 11.01.2000 г. было установлено требование соблюдения безопасности эксплуатации ядерных установок, определены понятия ядерной и радиационной безопасности, ядерной и радиационной аварии, радиационной защиты. Базовый Закон Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» определил в качестве основного принципа государственной политики в сфере использования ядерной энергии принцип приоритета защиты человека и окружающей природной среды от влияния ионизирующего излучения. Закон Украины «О защите человека от ионизирующего излучения» установил, что основная дозовая граница облучения населения не должна превышать 1 милизиверта эффективной дозы облучения за год, также были установлены дозы облучения персонала.

Дальнейшее развитие эти требования получили в нормах, правилах и стандартах по ядерной и радиационной безопасности, таких как «Общие положения обеспечения безопасности атомных станций». «Обращение с радиоактивными отходами», «Требования к обращению с радиоактивными отходами до их захоронения. Общие положения», «Обращение с радиоактивными отходами. Захоронение радиоактивных отходов в приповерхностных хранилищах. Общие требования радиационной безопасности» и др.

Основное требование соблюдения безопасности эксплуатации ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, направлено на обеспечение радиационной безопасности и защиты и, следовательно, является основным экологическим требованием и принципом правового регулирования в атомной энергетике.

Важно отметить, что «Международные основные нормы безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучений» (МАГАТЭ, 1997 г.) дают общее определение «защиты» и «безопасности» (protection and safety), не разделяя их на отдельные дефиниции. В этом международно-правовом документе данные определения неразрывно связаны. Речь идет о «защите людей от облучения в результате воздействия ионизирующих излучений или радиоактивных веществ и безопасности источников излучений, включая такие средства обеспечения защиты и безопасности, как различные процедуры и устройства для удержания доз облучения и рисков, которым они подвергаются, на разумно достижимом низком уровне и ниже предписанных значений граничной дозы, а также средства предотвращения аварий и смягчения последствий аварий в случае, если они происходят».

Считая радиационную защиту конечной целью всех видов деятельности и всех мероприятий, направленных на защиту людей и окружающей среды от неконтролируемого выхода радиоактивности, максимальную правовую регламентацию необходимо применять для предотвращения и преодоления последствий ядерных и радиационных аварий. Ядерная авария определяется как «авария, связанная с неисправностью ТВЭЛов, которая превышает границы нормальной эксплуатации, и/или связана с облучением персонала, которое превышает допустимые для нормальной эксплуатации значения, и вызвана:

• нарушением контроля и управления цепной ядерной реакцией деления в активной зоне реактора;
• созданием критической массы во время перезагрузки, транспортирования и хранения ТВЭЛов;
• нарушением теплоотвода от ТВЭЛов».

В Украине существует система аварийной готовности и кризисного реагирования на случай ядерных и радиационных аварий, она является составной частью Единой государственной системы предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера. Правовой основой для этой системы являются Конституция Украины, законы Украины «О гражданской обороне Украины», «О войсках Гражданской обороны Украины», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», «Об охране окружающей природной среды», «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» и другие, регулирующие отношения в сфере использования ядерной энергии.

Украина является стороной международных конвенций, которые определяют международный уровень реагирования на аварии. В первую очередь это Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии от 26.09.1986 г., Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации от 26.09.1986 г. Также Украина подписала двусторонние соглашения с некоторыми государствами о помощи и сотрудничестве в случае ядерных и радиационных аварий. На национальном уровне принят ряд нормативных актов, которые регулируют отношения в сфере предотвращения и реагирования на ядерные и радиационные аварии. В частности, требования об аварийных планах на любом объекте, где используется ядерная энергия, устанавливаются Нормами радиационной безопасности Украины и Планом реагирования на радиационные аварии, введенным в действие совместным приказом Государственного комитета по ядерному регулированию (Госатомрегулирование) и Министерства чрезвычайных ситуаций Украины в 2004 году.

На уровне предприятий отношения в сфере предупреждения и реагирования на ядерные и радиационные аварии регулируются планами реагирования на аварии, утвержденными в соответствии с требованиями законов Украины, Основных санитарных норм правил обеспечения радиационной безопасности (Минздрав, 2005 г.) и Основных положений организации системы готовности и реагирования ГП НАЭК «Энергоатом» на аварии и чрезвычайные ситуации на АЭС. Государственное предприятие Национальная атомная энергетическая компания «Энергоатом», определенная эксплуатирующей организацией для ядерных установок, имеет Типовой аварийный план АЭС Украины, План Дирекции ГП НАЭК «Энергоатом» на аварии и чрезвычайные ситуации на АЭС Украины, также такие планы имеют все атомные станции Украины. В нормативно-правовых актах определены, в частности, требования по порядку классификации аварий и действий в зависимости от класса аварии. Для защиты персонала и населения в случае неконтролируемого выхода радиоактивных материалов в окружающую среду эксплуатирующая организация обеспечивает постоянную готовность к реализации плана мероприятий по защите населения и персонала, который нацелен на возвращение АЭС в контролируемое состояние и минимизацию последствий аварии.

Региональные органы реагирования на чрезвычайные ситуации разрабатывают планы мероприятий по защите населения и обеспечивают постоянную готовность к их реализации. В них определяются организация и порядок действий всех служб и объектов региона, силы и средства для осуществления защиты населения и ликвидации последствий аварии.

Несмотря на большое количество нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в этой сфере, следует отметить и существенные пробелы. В первую очередь в украинском законодательстве не отображены: четкое распределение компетенции на государственном и местном уровне во время реагирования на радиационные аварии, право компетентных органов ограничивать права лиц, особенно в ситуациях, приближенных к аварийным, а также в случаях, когда реагирование может требовать эвакуации людей, возможно, принудительной, введения ограниченной свободы перемещения людей и запрещения использования загрязненных пищевых продуктов или кормов для животных.

В чрезвычайных ситуациях роль правового регулирования возрастает, изменяется сам смысл регулятивного потенциала права, адекватной чрезвычайности становится фактическая значимость и актуальность отдельных правовых предписаний. Изменяется процесс реализации права: он становится более жестким, авторитарным и в некоторых случаях приобретает характер чрезвычайного (специального) порядка или опирается на масштабное принуждение.

Еще одной важной гарантией выполнения требований экологического законодательства является в Украине система запрещения эксплуатации ядерных установок без лицензии. В соответствии со статьей 26 Закона «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» в Украине запрещено осуществление какой-либо деятельности, связанной с использованием ядерных установок и источников ионизирующего излучения (в том числе объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами), которые не имеют соответствующего разрешения (лицензии), выданного в установленном порядке. Ядерная установка, источник ионизирующего излучения могут использоваться только таким образом и с такой целью, как это указано в разрешении (лицензии). В разрешении (лицензии) определяются условия и границы безопасного использования ядерной установки, источника ионизирующего излучения, которые должны обеспечивать необходимый и достаточный уровень ядерной и радиационной безопасности. Развитие законодательной базы, регулирующей действие разрешительной системы в сфере использования ядерной энергии, в атомной энергетике в частности, нашло свое продолжение в Законе Украины «О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии». Этот закон определил права и обязанности лицензиатов, а также органов регулирования ядерной и радиационной безопасности. В нашей стране этими органами являются Госатомрегулирования и Министерство здравоохранения. Министерство охраны окружающей среды принимает участие в регулировании радиационной защиты окружающей среды.

Экологически значимой особенностью и проблемой в ядерной энергетике является также образование искусственных радиоактивных веществ. При этом в ядерных установках во время эксплуатации во много раз увеличиваются уровни радиоактивности материала, который был взят из природы. Именно многоразовое увеличение суммарного уровня радиоактивности и образование радиоактивных отходов, необходимость их захоронения в местах, которые исключаются из хозяйственного оборота, по нашему мнению, являются основными недостатками и опасностями атомной энергетики. Сегодня в мире не существует совершенной технологии переработки отработанного ядерного топлива и захоронения радиоактивных отходов, которая решила бы проблему их минимизации.

Требование обеспечения образования радиоактивных отходов на минимальном практически достижимом уровне установлено законами Украины «Об обращении с радиоактивными отходами» (ст.3) и «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» (ст.5).

Статья 21 Закона Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» определяет одной из функций органа управления в сфере использования ядерной энергии «планирование мероприятий, направленных на обеспечение минимального уровня образования радиоактивных отходов». На практике это осуществляется путем реализации лицензиатом программ минимизации уровня образования радиоактивных отходов в рамках программ обращения с ними.

В соответствии со своими международными обязательствами Украина как сторона Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработанным ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами представляет Национальный доклад об исполнении ею обязательств, которые вытекают из вышеупомянутой конвенции.

Одним из направлений совершенствования правового регулирования экологических проблем является адаптация украинского законодательства к законодательству Европейского Союза. Такое обязательство предусмотрено статьей 51 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейским Союзом от 1994 года и Законом Украины «Об общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза». Украинские юристы работают над постепенным сближением национального и европейского законодательства, в частности это «законы и инструкции относительно ядерной энергии».