2.1. Современная система энергетического законодательства Украины и основные направления ее совершенствования

В последние годы в Украине предпринимаются все более активные усилия, направленные на обеспечение системного развития энергетического права, национального законодательства, совершенствования государственного управления и регулирования в этой области, осуществления соответствующих правовых исследований, эффективного участия Украины в международном сотрудничестве в этой сфере.

В частности, опираясь на положения Конституции Украины, разработаны и приняты законы «Об электроэнергетике», «Об энергосбережении», «Об альтернативных источниках энергии».

Значителен блок законодательных актов по вопросам использования атомной энергии, ядерной и радиационной безопасности, обращения с радиоактивными отходами, включающий законы «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», «Об обращении с радиоактивными отходами», «О добыче и переработке урановых руд», «О защите человека от воздействия ионизирующих излучений», «О разрешительной деятельности в области использования ядерной энергии», «О физической защите ядерных установок, ядерных материалов, радиоактивных отходов, других источников ионизирующих излучений»,

«Об упорядочении вопросов, связанных с обеспечением ядерной безопасности», «О гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении», а также о ратификации, присоединении Украины к наиболее важным международным конвенциям в этой сфере.

Важное значение для регулирования правовых отношений в энергетической сфере имеют также Закон «Об охране окружающей природной среды», Кодекс Украины о недрах, Горный закон.

Специальным законом определены особенности правового регулирования отношений в сфере нефти и газа, принят Закон «О распределении продукции», создающий достаточно широкие возможности решения вопросов эффективного использования соответствующих природных ресурсов.

В ряде нормативно-правовых актов Украины определяются конкретные угрозы ее национальной безопасности в энергетической сфере, пути решения проблем в этой области. В частности, в Законе «Об основах национальной безопасности Украины» в число основных направлений государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности включено обеспечение энергетической безопасности на основе устойчивого функционирования и развития топливно-энергетического комплекса, в том числе последовательного и активного проведения политики энергосбережения и диверсификации источников энергообеспечения. В Указе Президента Украины «О стратегии национальной безопасности Украины» от 12 февраля 2007 года № 105 также обращается внимание на необходимость повышения эффективности использования энергетических ресурсов в Украине.

Для реализации государственной политики в сфере энергетики, ядерной безопасности, недропользования создана система специально уполномоченных органов исполнительной власти, законодательно определены их полномочия, порядок деятельности. При этом особая роль отводится Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины, которая регулирует деятельность субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики и хозяйствующих субъектов, действующих на смежных рынках, а также выполняет другие функции в соответствии с законодательством. Учитывая большое значение решения проблем этой сферы, Президент Украины назначил своего специального представителя по международным вопросам энергетической безопасности.

Важное место в системе энергетического законодательства занимают акты правительства. Распоряжением Кабинета Министров Украины от 15 марта 2006 года № 145-р утверждена Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 года. Развитие энергетического законодательства Украины является одним из приоритетных заданий и направлений реализации данной стратегии, которой, в частности, предусмотрено, что внутренняя и внешняя политика, регулирование отношений в области производства, использования, передачи энергии, любые экономические, институциональные и другие преобразования в энергетике должны основываться исключительно на положениях законов.

Следует констатировать, что в современных условиях правовое регулирование в энергетической сфере имеет в значительной мере разрозненный характер, что связано прежде всего с отсутствием законодательно закрепленных общих принципов и подходов при регулировании отношений в электроэнергетической, ядерно-промышленной, угольно-промышленной и нефтегазовой отраслях. Приходится отмечать, что каждая из этих отраслей топливно-энергетического комплекса руководствуется преимущественно отдельным законом и принятыми для его выполнения подзаконными актами. Так, в электроэнергетике приоритетным является Закон «Об электроэнергетике», в ядерной энергетике – Закон «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», в угольной отрасли – Кодекс о недрах и Горный закон, в нефтегазовой – Закон «О нефти и газе».

На нынешнем этапе актуальным является совершенствование функционирования Оптового рынка электроэнергии, определение принципов работы рынка природного газа, законодательное закрепление за соответствующим регулирующим органом со специальным статусом права установления правил функционирования рынков, не определенных законом.

Предусматривается создание также действенных финансовых и налоговых стимулов для модернизации энергетических объектов и применения энергосберегающих технологий, совершенствования регулирования конкурентных рынков сжатого и сжиженного газа, нефтепродуктов, соответствующее уточнение полномочий государственного органа регулирования в данной сфере, недопущение при этом необоснованного административного вмешательства в определение цен на конкурентных рынках. Не менее важно совершенствование условий и правил предоставления предприятиям топливно-энергетического комплекса государственной поддержки, в том числе путем субсидирования.

В связи с повышением интереса к развитию атомной энергетики в Украине и впредь особое внимание будет уделяться совершенствованию правового регулирования обеспечения безопасности соответствующих объектов, решению вопросов их размещения, открытости и прозрачности принятия решений органами власти, доступа широкой общественности к обсуждению предлагаемых проектов.

Учитывая все большее утверждение рыночных методов ведения хозяйства, вхождение Украины в ВТО, предусматривается разработка принципиально нового законодательства о недрах. При этом необходимо учесть требования Конституции Украины, которая предусматривает, что недра и иные природные ресурсы являются объектами исключительной собственности украинского народа и каждый гражданин имеет право на пользование этими ресурсами в соответствии с законом.

Особо важными являются усиление требований к выполнению субъектами энергетической отрасли обязательств относительно уменьшения загрязнения окружающей среды и обеспечение реализации требований в сфере техногенной безопасности, а также повышение ответственности предприятий отрасли за нарушение этих требований.

Второй блок задач – развитие законодательной основы регулирования в энергетической сфере в интересах обеспечения выполнения международных обязательств, предусмотренных ратифицированными международными энергетическими соглашениями.

Украина, подписав Европейскую энергетическую хартию и Договор к ней, ряд других международных договоров, как и все основные соглашения об охране окружающей природной среды, прилагает немало усилий для надлежащего вхождения в европейское и мировое правовое пространство. В связи с этим важно адаптировать энергетическое законодательство Украины к правовой системе Европейского Союза, что должно обеспечивать укрепление международной энергетической безопасности, выполнение требований европейского энергетического законодательства в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС, Программой интеграции Украины с Европейским Союзом, одобренной Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 года № 1072, и Общегосударственной программой адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, утвержденной Законом Украины от 18 марта 2004 года.

И еще один блок задач: законодательное регулирование энергетических отношений должно развиваться на основе активизации международного сотрудничества и заключения соответствующих двуи многосторонних международных соглашений, которые следует направить на реализацию целей энергетической стратегии, обеспечение национальных интересов Украины, всего международного сообщества.

Важным заданием совершенствования теоретических основ решения указанных задач, повышения эффективности законодательства является создание благоприятных условий для эффективного использования топливно-энергетических ресурсов, обеспечения энергосбережения, избегая при этом непосредственного неправомерного вмешательства в хозяйственную деятельность субъектов ведения хозяйства. Для выполнения этого задания особо актуальным является создание действенной и прозрачной системы энергетического законодательства, особенно в сфере энергосбережения. Такая система должна содержать правовые нормы, которые бы предусматривали адекватное сочетание инструментов государственного регулирования и поощрения субъектов ведения хозяйства и населения в целях эффективного использования топливно-энергетических ресурсов.

Существует необходимость оптимизации размеров административных штрафов за нарушение законодательства об энергосбережении, а также введения юридической ответственности субъектов ведения хозяйственной деятельности за несоблюдение требований законодательства по энергосбережению.

Дальнейшее развитие должны получить стандартизация, системы контроля за соблюдением стандартов в энергетической сфере. В частности, предусматривается совершенствование правового урегулирования маркировки продукции. Для объективного мониторинга эффективности использования топливноэнергетических ресурсов в общественном производстве необходимо совершенствовать правовое обеспечение обязательной статистической отчетности субъектов ведения хозяйства относительно объемов использованных ими таких ресурсов.

При этом правовое регулирование государственной экономической поддержки эффективного использования топливно-энергетичесеких ресурсов должно соответствовать принципам рыночной экономики, бюджетному законодательству, быть прозрачным и действенным.

Важной задачей является также разработка предложений и внесение соответствующих изменений в Закон Украины «О системе налогообложения», предусматривающих предоставление налоговых льгот предприятиям в случае осуществления ими энергосберегающих мероприятий, а также включение в перечень налогов сбора за перерасход топливно-энергетических ресурсов. Как механизм стимулирования эффективного их использования планируется проведение сертификации предприятий на предмет соответствия требованиям энергосбережения. Предприятия, которые прошли такую сертификацию, могут освобождаться от проверок эффективности использования топливно-энергетических ресурсов на определенный период. Или же для таких предприятий следует устанавливать нормы их удельных расходов на более длительный срок.

Нынешнее состояние дел в сфере учета топливно-энергетических ресурсов существенно тормозит развитие рыночных отношений в экономике страны, способствует росту потерь, неэффективному использованию имеющегося потенциала. Преодолеть критическое состояние дел в этой сфере возможно при условии внедрения более жесткой системы обязательного учета ресурсов. Поэтому особенное внимание в процессе совершенствования законодательства по энергосбережению планируется уделить формированию более совершенной единой системы учета энергоресурсов, правовому обеспечению функционирования такой системы.

Украина прилагает немало усилий для надлежащего вхождения в европейское и мировое правовое пространство. В связи с этим значительная работа проводится по вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, выполнению международных обязательств. Дальнейшую работу в этой сфере предусматривается проводить с учетом необходимости более полного анализа содержания, особенностей национального законодательства и требований директив Европейского Союза. Постоянно совершенствуется правовая основа регулирования отношений в энергетической сфере с соседними странами. В этом контексте постепенное внедрение Украиной права ЕС в отрасли энергетики является важным шагом на пути Украины к экономической интеграции, а также в углублении политического сотрудничества с ЕС.

Что касается современного состояния адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в сфере энергетики, то действующее законодательство Украины не в полной мере отвечает европейскому, в частности Закон Украины «О нефти и газе» частично не отвечает Директиве 73/283/ЕЭС, Закон Украины «О трубопроводном транспорте» – Директиве 94/63/ЕС. Как достаточно высокий оценивается сейчас уровень адаптации законодательства в сфере возобновляемых источников энергии (Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно стимулирования развития ветроэнергетики Украины» отвечает Директиве 2001/77/ЕС, Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка предоставления льготных кредитов для реализации инвестиционных проектов внедрения энергосберегающих технологий и технологий по производству альтернативных источников топлива» в целом отвечает Директиве 2003/30/ЕС, частично отвечают Директиве 2003/30/ЕС и Директиве 2001/77/ЕС законы Украины «Об альтернативных источниках энергии» и «Об альтернативных видах жидкого и газового топлива». Также Закон Украины «Об электроэнергетике» частично отвечает Директиве 2003/54/ЕС, Постановления Кабинета Министров Украины «Об усилении контроля за режимами потребления электрической и тепловой энергии» и «Об утверждении Порядка осуществления государственного присмотра в электроэнергетике» в целом отвечают Директиве 2003/54/ЕС и Директиве 2005/89/ЕС).

Следует принять во внимание, что уровень разработанности многих теоретических вопросов, эффективность действующего законодательства еще далеко не в полной мере соответствуют современным требованиям, задачам национальной и международной безопасности, интересам стран региона. Именно поэтому требуются развитие фундаментальных исследований, международное сотрудничество, большее внимание к указанным задачам со стороны как научного сообщества, специалистов, так и органов государственной власти.

При этом в качестве главных направлений энергетической политики, которые нуждаются в особенно тщательном правовом анализе, активизации глубоких исследований, сотрудничества специалистов разных стран, необходимо выделить такие, как повышение надежности и эффективности энергоснабжения, обеспечения эффективного и устойчивого развития топливно-энергетического комплекса, уменьшение уровня энергетической зависимости стран путем диверсификации внешних и внутренних источников энергоснабжения, максимального привлечения возможностей энергосбережения, повышение уровня безопасности, устойчивости и живучести энергетических объектов, безопасности населения, предотвращение экологических катастроф, иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера, уменьшение уровня техногенного влияния энергетических объектов на окружающую среду, обеспечение вхождения Украины в энергетические рынки Европы и мира, совершенствование и развитие сферы общего обеспечения и поддержки развития отраслей топливно-энергетического комплекса (согласование нормативно-правовой базы, развитие научно-технического и информационного сотрудничества и др.).

Решение этих задач является важнейшим фактором формирования эффективной правовой системы надежного обеспечения потребностей всех народов в энергии.