2.5. Международные организации в сфере энергетики

Глобализация энергетических отношений обусловила необходимость возникновения целого ряда международных организаций в этой сфере. С одной стороны, международные «энергетические» организации служат местом выработки общей позиции стран-участников относительно развития международных энергетических отношений, формирования общих правил поведения, решения спорных вопросов и тому подобное. Однако, с другой стороны, мы можем наблюдать приобретение такими организациями все большей правосубъектности с точки зрения международного права, которое обусловливает возрастание их роли в международных энергетических отношениях. Международные организации часто выступают разработчиками проектов международных соглашений, стандартов, правил поведения, вовлекая в это квалифицированных представителей правительств, независимых экспертов, представителей разных групп интересов, влияя таким образом на направленность международно-правовой регуляции. С этой точки зрения деятельность международных организаций нередко оказывается эффективнее деятельности отдельных государств или других субъектов, что объясняется большей оперативностью принятия решений, возможностью регуляции через них достаточно большого круга международных экономических отношений и рядом других факторов.

Учитывая то, что энергетика является одной из ключевых отраслей мировой экономики и оказывает существенное влияние на другие ее отрасли, деятельность большинства международных экономических организаций прямо или опосредствованно влияет на международные энергетические отношения и соответствующие правовые нормы. Примером непосредственного влияния на развитие международных энергетических отношений и международного энергетического права являются ОПЕК и Конференция по Энергетической хартии. Так, ОПЕК через воздействие на мировой рынок нефти влияет на состояние международной экономики и развитие соответствующих отношений, например на освоение новых источников энергии, увеличение внимания к экологическим вопросам, что в свою очередь отображается на направленности их правовой регуляции.

Примером непрямого влияния международных организаций на международные энергетические отношения и энергетическое право может служить деятельность органов ООН в сфере охраны окружающей среды, поскольку энергетика является одним из основных ее загрязнителей, а следовательно, международные экологические нормы будут иметь существенные последствия для работы этого сектора. Кроме того, опосредствованно на международные отношения в энергетике влияют международные организации, которые занимаются вопросами транснациональных корпораций, охраны труда, решением международных экономических споров и др.

Ключевой международной организацией как по представительству государств, разветвленности структуры, так и по влиятельности является ООН. Особенно необходимо отметить ее роль в становлении правовой регуляции международных энергетических отношений. Самой яркой попыткой создания правил в сфере международных экономических и, в частности, энергетических отношений стало принятие Генеральной Асамблеей ООН резолюций, направленных на установление нового международного экономического порядка, таких как Резолюция 1803 (XVII) «О постоянном суверенитете над природными ресурсами», Резолюция 3201 (S-VI) «Декларация об установлении нового международного экономического порядка» и Резолюция 3281 (ХХІХ) «Хартия экономических прав и обязанностей государств». Несмотря на противоречивую трактовку значения принятых резолюций с точки зрения международного права, именно позиция Генеральной Ассамблеи относительно важных международно-экономических отношений определила траекторию будущего развития международного экономического права и, в частности, международного энергетического права, одним из основных вопросов которого является проблема использования природных энергетических ресурсов.

В процессе развития структуры ООН так и не был создан отдельный орган для деятельности в сфере энергетики. В данное время международные организации в системе ООН осуществляют влияние на международное энергетическое право через деятельность в сферах международной торговли и инвестиций, охраны окружающей среды и др. В связи с этим целесообразно рассмотреть деятельность таких органов ООН, как Экологическая программа ООН (ЮНЕП), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Комиссия ООН по устойчивому развитию, а также таких специализированных учреждений, как Мировой банк и Международный валютный фонд (МВФ).

Деятельность ЮНЕП, созданной в 1972 году, направлена на разумное и стабильное использование глобальной окружающей среды. Вопросами энергетики в структуре ЮНЕП занимается подразделение технологий, промышленности и экономики, разрабатывающее и воплощающее в жизнь энергетическую программу ЮНЕП, посвященную экологическим последствиям производства и использования энергии, таким как глобальное изменение климата и локальное загрязнение воздуха.

Вопросами, связанными с энергетикой, занимается также Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), созданная в 1964 году. На данном этапе основные задания ЮНКТАД определены в Бангкокской декларации (Bangkok Declaration: Global Dialogue and Dynamic Engagement) и плане действий, принятых на десятой сессии организации в феврале 2000 года. Анализируя деятельность ЮНКТАД в сфере энергетики, следует отметить работу над новыми вопросами относительно применения права ВТО в энергетике, в частности, над вопросами налогообложения энергетических продуктов, продолжения либерализации энергетических услуг, экологических отношений и т.п.

Штаб7квартира ООН в Нью7Йорке

К другим органам ООН, занимающимся вопросами международных энергетических отношений, следует отнести Комиссию ООН по устойчивому развитию, созданную в 1992 году. Она функционирует в составе Экономического и социального совета ООН (ЭКОСОС) и изучает возможности уменьшения влияния энергетики на окружающую среду.

Особое место в структуре международных организаций в сфере энергетики занимают Мировой банк и Международный валютный фонд. Основным содержанием их деятельности является финансирование правительственных и неправительственных проектов во всем мире. Как правило, финансирование предоставляется под гарантии или при условии выполнения соответствующим правительством определенных условий, предусматривающих развитие национального законодательства, укрепление финансовой и промышленной инфраструктуры, приватизацию государственного сектора, ценовую политику в отрасли природных ресурсов и др. Обычно требования к национальным правительствам имеют одинаковый или подобный характер и закрепляются в их решениях или международных договорах между отмеченными организациями и правительствами. В международном праве такие требования относят к «мягким нормам». При этом выполнение правительствами взятых на себя обязательств жестко контролируется и является условием получения финансирования под те или другие проекты. Таким образом, деятельность Мирового банка и МВФ приводит к унификации соответствующего национального права в разных странах, что в свою очередь способствует выработке подобных подходов в процессе создания норм международного права, в частности в сфере энергетики.

Наиболее специализированной организацией в структуре ООН является Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) – универсальный центр содействия международному сотрудничеству в области мирного использования ядерной энергии. 23 октября 1956 года на конференции ООН 81 страной был принят устав МАГАТЭ, который вступил в силу 29 июля 1957 года. В соответствии с уставом агентство должно добиваться увеличения влияния использования ядерной энергии на достижение мира, здоровья и благосостояние населения всех стран. Оно должно в меру своих возможностей гарантировать, что помощь, которая предоставляется ею или по ее требованию, под ее присмотром или контролем, не будет способствовать любым военным целям (ст. 1 Устава МАГАТЭ). Основными сферами деятельности организации, направленными на выполнение ее миссии, являются: безопасность и защита; наука и технологии; гарантии и контроль.

Флаг МАГАТЭ

Штаб7квартира МАГАТЭ в Вене

Главным органом агентства является ежегодная Генеральная конференция, состоящая из представителей всех членов организации, каждый из которых имеет один голос (ст. V Устава МАГАТЭ). Обеспечение работы конференции и подготовка вопросов для рассмотрения на ней осуществляются Советом управляющих из 35 членов, которые назначаются и освобождаются конференцией с учетом представительства всех регионов мира в соответствии с уставом агентства.

Под эгидой МАГАТЭ проводятся переговоры относительно заключения новых международных соглашений и протоколов, а также разрабатываются рекомендательные технические стандарты и кодексы. Кроме того, агентство является депозитарием ключевых международных конвенций и соглашений в ядерной сфере. Среди кодексов агентства следует отметить Процессуальный кодекс по международному трансграничному перемещению ядерных отходов, изданный в 1990 году (Code of Practice on the International Transboundary Movement of Radioactive Waste), а также Кодекс поведения относительно безопасности и защиты радиоактивных источников, изданный в 2004 году (Code of Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources). Основными конвенциями, разработанными и принятыми под эгидой МАГАТЭ, являются: Конвенция о физической защите ядерных материалов 1980 года (The Convention on the Рhysical Protection of Nuclear Material), Общая конвенция о безопасности использованного топлива и безопасности обращения с радиоактивным топливом 2000 года (Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management), Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 года (Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage) и ряд других.

По-видимому, самой известной и влиятельной специализированной международной организацией в сфере энергетики является ОПЕК – Организация стран – экспортеров нефти (Organization of the Petroleum Еxporting Сountries). Такой статус организации обеспечивается тем, что члены ОПЕК поставляют на мировой рынок почти 40% нефти, а на их территории находятся свыше 80% всех ее разведанных мировых запасов. О создании Организации стран – экспортеров нефти было провозглашено 10–14 сентября 1960 года на конференции в Багдаде. Соглашение о создании ОПЕК зарегистрировано в Секретариате ООН 6 ноября 1962 года за № 6363.

Основными целями ОПЕК являются координация и унификация нефтяной политики стран-участников, а также определение наилучших средств защиты их интересов. Для этого организация разрабатывает пути и средства обеспечения стабилизации цен на международных нефтяных рынках с целью исключения вредных и нежелательных колебаний. Исходя из этого, задачей ОПЕК является обеспечение постоянной прибыли стран-производителей, эффективного, экономически выгодного и регулярного снабжения нефти нациям-потребителям и справедливого уровня прибыли для тех, кто инвестирует в нефтяную отрасль (ст. 3 Устава ОПЕК).

В данное время участниками ОПЕК являются 11 стран. В соответствии с уставом Венесуэла, Иран, Ирак, Кувейт и Саудовская Аравия имеют статус основателей организации. Другие страны, ставшие участниками организации позже, имеют статус полноправного члена организации. Для участия в ОПЕК необходимо, чтобы страна-претендент имела большие объемы экспорта нефти, разделяла интересы организации и решение о членстве было принято тремя четвертями голосов полноправных членов. Кроме того, страны, которые не отвечают установленным критериям, могут войти в ОПЕК на правах ассоциируемого члена.

Уставом также определены основные органы ОПЕК, которыми является конференция, Совет управляющих и секретариат. Конференция является верховным органом ОПЕК, состоящем из представителей всех стран-участников, присутствие которых является обязательным на заседаниях конференции. Каждая страна имеет один голос. Для принятия решения необходимо согласие всех полноправных членов организации. Решения конференции принимаются в виде резолюций, вступающих в силу через 30 дней после принятия. Выполнение решений конференции обеспечивается Советом управляющих из представителей стран-членов, назначаемых конференцией на 2 года. Исполнительные функции в ОПЕК выполняет секретариат, действующий под руководством Совета управляющих. Секретариат возглавляет генеральный секретарь, который назначается конференцией сроком на 3 года.

Как уже упоминалось (см. подраздел 2.3), в 1952 году было создано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). На конференции в Мессине в 1955 г. министры иностранных дел шести стран – членов ЕОУС выдвинули инициативу «создания единой Европы», выразив стремление распространить принципы ЕОУС на другие отрасли экономики. В 1956 г. комитет под председательством министра иностранных дел Бельгии П.-А. Спаака представил доклад, который стал основой для последующих переговоров представителей «шестёрки», завершившихся подписанием в марте 1957 г. Римских договоров, учреждавших Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), которое стали называть «Общим рынком». Договоры о ЕЭС и Евратоме вступили в силу с 1 января 1958 г.

Первоначально членами Евратома были Франция, Италия, Нидерланды, Люксембург и ФРГ. В 1973 г. в него вошли Великобритания, Ирландия и Дания, в 1981 г. — Греция, в 1986 г. — Испания и Португалия, в 1995 г. — Австрия, Швеция и Финляндия.

Евратом призван был содействовать развитию мирного использования атомной энергетики государствами-членами; формированию общей энергетической политики; координации принятия решений; снижению цен на энергоносители; повышению стабильности энергетики; обеспечению контроля за атомной энергетикой.

В соответствии с Договором слияния, подписанным в Брюсселе 8 апреля 1965 года и вступившим в силу 1 июля 1967 года, Комиссия и Совет ЕЭС заменяли Комиссию и Совет Евратома, а также Высший руководящий орган и Совет министров Европейского объединения угля и стали. Институты трех европейских сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евратом) слились воедино: одна Комиссия, один Совет министров и Европейский парламент. Этот договор рассматривается некоторыми как реальное начало существования современного Европейского Союза.

В октябре 2005 года в Афинах (Греция) был подписан Договор об Европейском энергетическом сообществе, вступивший в силу 1 июля 2006 года.

На международной арене политико-экономическое влияние ОПЕК изменялось вместе с изменением цен и балансом предложения-спроса на нефть в мире. С ростом цен такое влияние увеличивалось, достигая апогея во время нефтяных кризисов, а с их падением – уменьшалось многоразово. Прогнозируя будущую роль ОПЕК, следует исходить из постоянного мирового спроса на нефть, основные запасы которой сосредоточены на территории стран–членов организации, а также из возможных изменений в составе ее участников.

Как противовес растущему влиянию ОПЕК, а также как попытка уменьшения последствий нефтяных кризисов 1970-х годов по инициативе США и при участии стран Западной Европы и Японии в 1974 году было учреждено Международное энергетическое агентство (МЭА). При этом руководствовались решением ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития) о создании в Международного энергетического агентства, принятым 15 ноября 1974 года, а также Соглашением о международной энергетической программе, подписанным в Париже 18 ноября 1974 года.

Этими документами предусмотрено создание МЭА как автономного органа в рамках ОЭСР для имплементации международной энергетической программы через осуществление таких функций, как обеспечение сотрудничества стран-участниц с целью уменьшения зависимости от нефти путем энергосбережения, развития альтернативных источников энергии, исследований и развития в энергетике; создания системы информации о международном нефтяном рынке; реализации плана подготовки странучастниц к риску существенных нарушений в снабжении нефтью и разделе ее имеющихся запасов в случае наступления чрезвычайных обстоятельств.

В данное время в состав МЭА входят 26 стран. Кроме того, участие в работе агентства принимает Европейская Комиссия. Агентство состоит из таких органов: Руководящий совет, Управляющий комитет, постоянные группы по вопросам чрезвычайных ситуаций, нефтяного рынка, долгосрочного сотрудничества и отношений со странамипроизводителями и странами-потребителями. Вспомогательным органом совета и комитета является секретариат (ст. 49).

Главной задачей МЭА является реализация Международной энергетической программы, основные моменты которой отображены в соответствующем соглашении в виде четких международных обязательств для ее сторон. В частности, стороны обязаны создать и поддерживать нефтяные резервы, достаточные для покрытия 90-дневного потребления в условиях отсутствия поставок нефти. Кроме того, обязательства включают размещение отмеченных резервов в случае наступления чрезвычайных обстоятельств, а также систему раздела остатков нефти между странами-участниками и т.п. Поскольку описан механизм, рассчитанный на резкое прекращение снабжения нефтью, а не на колебание цен, энергетическая программа больше напоминает международный план раздела нефти в условиях войны, чем рыночный интервенционный механизм. Такое предположение подтверждается тем, что с момента ее создания программа ни разу не была реализована.

В связи с вышеупомянутым деятельность МЭА в настоящее время подобна коллективной научной организации в сфере энергетики для ее членов. В частности агентством проводятся статистические и другие исследования международных энергетических и смежных рынков, анализируется национальная энергетическая политика, даются рекомендации и обзоры международных энергетических рынков, включая экологические аспекты.

К новым специализированным международным организациям в сфере энергетики относятся Конференция Энергетической хартии и ее Секретариат, созданные в соответствии с Договором к Энергетической хартии (ДЭХ). Конференция – орган, осуществляющий руководство и принимающий решения в процессе функционирования Энергетической хартии, которые касаются энергетического сотрудничества между Востоком и Западом. Он контролирует выполнение положений ДЭХ, рассматривает новые документы и проекты по вопросам энергетики. Основная задача Конференции подготовка и принятие международноправовых актов в сфере энергетики, в частности дополнений к ДЭХ, а также протоколов. Надлежащее выполнение Конференцией ее задач обеспечивается Секретариатом, который возглавляет Генеральный секретарь (ст. 35 ДЭХ). В состав Секретариата входят два директората – по транзиту и торговле, энергоэффективности и инвестициям, а также административная и финансовая службы. Таким образом, Конференция и Секретариат в наибольшей степени влияют на формирование новой правовой регуляции международных энергетических отношений, содействуя последующему развитию международного энергетического права.

Европейское энергетическое сообщество организация, цель которой заключается в расширении на юго-восток внутреннего европейского энергетического рынка. Главная задача сообщества – упорядочение отношений между сторонами и создание законодательных и экономических рамок деятельности энергетических сетей. Базовый документ – Договор об Европейском энергетическом сообществе – подписали 34 европейские страны.

Для членов сообщества действует единый свод нормативно-правовых актов, которые регламентируют весь спектр деятельности рынков газа и электроэнергии – от ценообразования до вопросов безопасности и формирования стратегических резервов странами – членами энергетического сообщества. Конечная цель сообщества – основание единого европейского прозрачного рынка электроэнергии и газа, который функционирует и развивается по унифицированным и гармонизированным правилам.

Энергетическое сообщество расширяет сферу действия внутреннего рынка Европейского Союза на юг, юго-восточную часть Европы и далее. Таким образом, сообщество создает благоприятную среду для дальнейшего развития инвестирования, основанного на законности, и связывает подписавшиеся стороны с Европейским Союзом. Посредством своей деятельности Энергетическое сообщество вносит вклад в обеспечение стабильности энергетических поставок на территории Европы. Оно стремится создать прочные регуляторные рыночные принципы и рамки, которые позволят привлекать инвестиции с целью обеспечения стабильных и непрерывных поставок энергии, которая необходима для экономического развития и социальной безопасности; основать интегрированный рынок энергии, содействующий международной энергетической торговле и интеграции с рынком ЕС; способствовать безопасности энергетических поставок, охране окружающей среды; совершенствовать правила конкуренции на региональном уровне.

Договор об Энергетическом сообществе подписали Европейский Союз, с одной стороны, и семь государств, с другой, – Албания, Босния и Герцеговина, Хорватия, Македония, Черногория, Сербия и временная миссия ООН в Косово.

По состоянию на март 2009 года 14 стран – членов ЕС имели статус полноправного участника организации. Такие страны, как Грузия, Молдова, Норвегия, Турция и Украина, принимали участие в организации на правах наблюдателей. Свой вклад в развитие организации при координировании Европейской Комиссией делают международные доноры и спонсоры.

Стороны сообщества берут на себя обязательство привести национальную законодательную базу в соответствие с правовыми стандартами Европейского Союза с целью либерализации энергетических рынков и создания соответствующих законодательных механизмов. Последнее включает в себя правовые акты в сфере электроэнергии, природного газа, защиты окружающей среды и альтернативных источников энергии.

Европейское энергетическое сообщество поддерживает стабильный институциональный фундамент, включающий в себя Министерский совет, Постоянную рабочую группу, Регуляторную коллегию и Секретариат.

Секретариат расположен в Вене и является единственным постоянно действующим институтом. В данный момент рабочий штат Секретариата включает в себя 18 членов, которые представляют 9 национальностей. Его ключевая роль заключается в поддержке и мониторинге процессов, предоставлении административной поддержки и ежегодной организации более чем 50 мероприятий.

Рабочая программа Энергетического сообщества, которая принимается два раза в год, определяет рамки, цели и желаемые результаты работы Секретариата. Все стороны, входящие в сообщество, делают взнос в общий бюджет.

В заключение следует отметить, что с момента возникновения международных энергетических организаций до настоящего времени их роль и влияние постоянно увеличиваются. Потому, исходя из длящейся глобализации энергетических рынков и повышения веса энергетических ресурсов в международной экономике, логично прогнозировать, что в будущем значение международных энергетических организаций будет только расти.

18 декабря 2009 года на заседании Министерского совета ЕС в г. Загреб единогласно решился вопрос о вступлении Украины и Молдовы в Европейское энергетическое сообщество. Украина получает возможность привлекать кредиты на модернизацию энергетической инфраструктуры, в первую очередь электросетей, газои нефтетранспортных маршрутов. Для нее также упрощается механизм эспорта энергоресурсов, например электроэнергии.