Раздел 5. Развитие рыночного реформирования энергетики Украины

Объединенная энергосистема Украины (ОЭС) – одно из самых мощных энергетических объединений Европы. На протяжении длительного времени ОЭС была составной частью Единой энергосистемы бывшего СССР в условиях параллельной работы с энергосистемами стран Центральной и Восточной Европы.

С первых лет независимости Украины при значительном спаде в экономике и промышленности Объединенная энергетическая система обеспечивает надежное энергоснабжение экономики и населения страны.

Реальным шагом в реформировании и развитии энергетики страны стал указ Президента Украины от 21 мая 1994 года № 244

«О мероприятиях по рыночным преобразованиям в области электроэнергетики Украины», в котором предполагалось создание предпосылок для замены административной системы управления в электроэнергетике системой рыночных отношений при производстве и снабжении электроэнергией потребителей с сохранением единой энергетической системы Украины как гаранта надежного энергоснабжения всех регионов страны. Признано необходимым не допустить раздела и приватизации магистральных электрических сетей и диспетчерского управления ОЭС Украины.

Реформирование энергетики Украины началось во исполнение указа Президента Украины от 4 апреля 1995 года № 282 «О структурной перестройке в электроэнергетическом комплексе Украины» с разделения вертикально интегрированных энергетических объединений на отдельные предприятия по производству, передаче, распределению и снабжению электроэнергией. В результате были созданы основы конкурентной среды в производстве и снабжении электроэнергией при сохранении Объединенной энергосистемы Украины.

В ноябре 1996 года первые 55 членов созданного Оптового рынка электрической энергии (ОРЭ) подписали Договор между членами ОРЭ Украины. В 1998 году в соответствии с решением Совета ОРЭ в составе НЭК «Укрэнерго» создано специальное обособленное подразделение «Энергорынок», которое с 1 июля 2000 года было выведено из состава НЭК «Укрэнерго» и преобразовано в государственное предприятие «Энергорынок».

Оптовый рынок электрической энергии в Украине (рис. 5.1) создан на основе мирового опыта при непосредственном участии Минтопэнерго, Минэкономики и Национальной комиссии регулирования электроэнергетики (НКРЭ). Конкуренция между производителями и между поставщиками электрической энергии с целью обеспечения потребителей электрической энергией по минимально возможной цене стала одним из главных условий развития рыночных отношений в энергетике.

Национальная комиссия регулирования электроэнергетики Украины (НКРЭ) как независимый, вневедомственный, постоянно действующий орган создана Указом Президента Украины от 08.12.1994 г. № 738 с целью обеспечения эффективности функционирования электроэнергетики и формирования рынка электрической энергии. В Законе Украины «Об электроэнергетике» она определяется как независимый орган государственного регулирования в электроэнергетической отрасли.

Государственное регулирование электроэнергетики реализуется путем предоставления разрешений на осуществление видов деятельности в электроэнергетической отрасли, формирования тарифной политики и контроля качества услуг.

Комиссия состоит из 5 человек, включая ее председателя, и работает на профессиональных основах. Председатель и члены НКРЭ имеют равные права при решении вопросов, которые принадлежат к ее компетенции.

Для обеспечения эффективной работы комиссии создан рабочий аппарат НКРЭ и местные представительства в каждой области Украины и АР Крым.

Гласность и прозрачность работы комиссии обеспечиваются путем открытого обсуждения вопросов, которые принадлежат к ее компетенции, в присутствии производителей, поставщиков и потребителей электрической энергии, а также представителей общественности и средств массовой информации, публикаций в прессе её решений и разъяснений по поводу их принятия.

Рис. 5.1. Схема действующего Оптового рынка электрической энергии Украины ТЭЦ, продающие электроэнергию в ОРЭ; ** ГП «Энергорынок» по установленной НКРЭ цене производит оплату услуг за передачу электроэнергии магистральными электрическими сетями от электростанций к энергоснабжающим компаниям и другим потребителям, а также за оперативно-диспетчерское управление.

Правовые и организационные основы действующей модели ОРЭ определены Законом Украины «Об электроэнергетике», в частности, устанавливающим, что покупка электрической энергии, произведенной на электростанциях, мощность или объем отпуска которых больше предельных показателей, а также на ветровых электростанциях независимо от величины установленной мощности или объемов отпуска электрической энергии и теплоцентралях, вся ее оптовая продажа осуществляются лишь на Оптовом рынке электрической энергии Украины с расчетами за купленную электроэнергию в денежной форме через внедренный механизм текущих счетов.

Основой деятельности ОРЭ является Договор между его членами (далее – Договор), которым определяются цель, условия деятельности, права, обязанности и ответственность его участников и инфраструктура ОРЭ. Экономические и финансовые механизмы функционирования ОРЭ регулируются Правилами Оптового рынка электрической энергии и Инструкцией о порядке использования средств в ОРЭ.

Сторонами Договора являются производители электрической энергии, поставщики электрической энергии по регулируемому тарифу, поставщики электрической энергии по нерегулируемому тарифу (независимые поставщики электрической энергии), оптовый поставщик электрической энергии (ГП «Энергорынок»), предприятие, которое осуществляет централизованное диспетчерское управление Объединенной энергетической системой Украины и передачу электрической энергии магистральными и межгосударственными электрическими сетями (НЭК «Укрэнерго»). Все указанные субъекты ОРЭ действуют на основании лицензии НКРЭ на право осуществления соответствующего вида деятельности.

Законодательно определенными основами функционирования «Энергорынка» являются равноправный доступ к ОРЭ и услугам электросетей всех субъектов хозяйственной деятельности по производству и снабжению электроэнергией, покупка и продажа электроэнергии по установленным ценам согласно Правилам рынка.

Отношения на ОРЭ и деятельность его субъектов регулируются актами правительства Украины и НКРЭ.

Участники ОРЭ имеют право заключать договора на покупку и продажу электроэнергии с оптовым поставщиком.

Совет ОРЭ является органом, который представляет интересы участников ОРЭ, оказывает содействие функционированию энергорынка и надежной работе ОЭС Украины. Функции Совета ОРЭ предусмотрены Договором. Совет ОРЭ рассматривает и принимает решения по актуальным вопросам, требующим неотложного согласования. В своей работе Совет ОРЭ руководствуется положениями Закона Украины «Об электроэнергетике» и Договором между членами Оптового рынка электрической энергии Украины.

Политику ценообразования в электроэнергетике обеспечивает Национальная комиссия регулирования электроэнергетики Украины в соответствии с указами Президента Украины от 14.03.1995 г. № 213 и от 21.04.1998 г. № 335. Ценовая и тарифная политика НКРЭ базируется на общих принципах, которые определены Законом Украины «Об электроэнергетике». Формирование оптовой рыночной цены на электроэнергию осуществляется на Оптовом рынке согласно Договору между членами Оптового рынка электрической энергии Украины.

 

Рис. 5.2. Динамика расчетов за потреблённую электроэнергию за 1999–2008 гг.

 

 

 

а

б

Рис. 5.3. Динамика средней оптовой рыночной цены (а) и диаграмма тарифов по видам генерации (б), коп./кВт·ч

 

Кризисные явления в экономике страны в конце 90-х годов ХХ века (спад промышленного производства, бартеризация экономики) привели к неоправданному кредитованию предприятиями ТЭК других отраслей экономики, что отрицательно повлияло на финансовое состояние энергетики. К проблемам первых лет функционирования ОРЭ нужно отнести неполные в ряде случаев и по отдельным потребителям расчеты за электроэнергию и, как следствие, необходимость коррекции алгоритма распределения средств на ОРЭ, значительные объемы перекрестного субсидирования, несовершенство и неполноту коммерческого учета электроэнергии, несовершенство законодательства. Это привело к острому дефициту средств для эксплуатации и ремонта оборудования, ввода новых мощностей и модернизации оборудования электростанций.

До 2000 года на ОРЭ широко применялись неденежные формы расчетов за купленную электроэнергию (векселя, договора передачи права востребования долга, договора поруки, переводные доверенности и прочие).

С принятием в 2000 г. Верховным Советом Украины Программы деятельности правительства и Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «Об электроэнергетике»» был законодательно закреплён специальный режим расчетов за потребленную электроэнергию исключительно денежными средствами, а также введены такие понятия, как «оптовый поставщик электрической энергии», «распределительный счет», «алгоритм Оптового рынка электрической энергии Украины».

Рис. 5.4. Предлагаемая модель реформирования рынка электрической энергии Украины

В результате значительный рост оплаты за электроэнергию положительно сказался на финансовом состоянии электроэнергетической отрасли. За второе полугодие 2000 года на распределительный счет ГП «Энергорынок» поступило в денежной форме в четыре раза больше средств, чем за весь 1999 год (рис. 5.2).

Объемы купли на ОРЭ электроэнергии для ее дальнейшего экспорта значительно возросли на протяжении последних лет, в частности странам Европейского Союза, благодаря обеспечению стабильной параллельной работы южной части западной энергосистемы (так называемый «Бурштынский остров») с Объединенной европейской энергосистемой UCTE.

Оптовый рынок электрической энергии считается наиболее развитым сравнительно с другими энергетическими рынками Украины.

За годы функционирования действующей модели ОРЭ внедрены основы конкуренции в производстве и снабжении электроэнергией, сохранена Объединенная энергосистема Украины, обеспечено функционирование сбалансированного по мощности почасового рынка электроэнергии, создана эффективная система ценообразования и расчетов за приобретенную электроэнергию, обеспечена прозрачность технологических и финансовых потоков в электроэнергетике.

Оптовая рыночная цена (цена продажи электроэнергии на ОРЭ) согласно Закону Украины «Об электроэнергетике» и Правилам ОРЭ определяется как средневзвешенная величина стоимости электрической энергии тепловых, атомных электростанций, гидроэлектростанций, теплоэлектроцентралей и стоимости электрической энергии других субъектов хозяйственной деятельности, которые продают электрическую энергию в ОРЭ (рис. 5.3). Энергия, произведённая компанией «Энергоатом» и генерирующими компаниями гидростанций, закупается энергорынком по тарифам, утвержденным НКРЭ. Генерирующие компании тепловых электростанций (ТЭС) продают электроэнергию в рынок по заявленным почасовым ценам на условиях конкуренции. При этом прежде всего должны загружаться энергоблоки с самыми низкими ценовыми заявками. Оптовая цена на электрическую энергию, по которой ее закупают на оптовом рынке снабжающие компании, формируется как сумма стоимости электроэнергии, закупленной у всех категорий производителей, с учетом затрат на оплату услуг НЭК «Укрэнерго» и установленных надбавок к оптовой цене (компенсация стоимости электроэнергии для населения и др.).

Тариф для потребителей (розничный тариф) формируется на основании оптовой рыночной цены, а также тарифов на передачу электрической энергии местными (локальными) электросетями и тарифа на поставку электрической энергии.

Тариф для потребителей (Т п), покупающих энергию в облэнерго, определяется по формуле:

Т п = Т опт. + Т обл.,

где Т оп т. – оптовая цена электроэнергии на ОРЭ; Т обл . – тариф на передачу электроэнергии распределительными сетями и поставку (продажу), утверждаемый НКРЭ для каждого облэнерго.

В работе действующего ОРЭ определился ряд проблем, которые сдерживают его дальнейшее развитие и более эффективное функционирование: незавершенность реализации долговых обязательств прошлых лет за потребленные энергоносители, отсутствие рынка системных услуг (резерва мощностей, регулирования частоты и напряжения) и эффективных механизмов страхования финансовых и платежных рисков и другие.

Дальнейшее совершенствование действующей модели оптового и розничного рынков электрической энергии предполагается проводить с учетом мирового опыта функционирования энергорынков и прежде всего перспектив развития Европейского рынка электрической энергии, определенных соответствующими директивами Европейского Союза.

Важным шагом в реформировании электроэнергетической отрасли стала разработанная по инициативе НКРЭ, международных финансовых организаций и одобренная правительством Концепция функционирования и развития Оптового рынка электрической энергии Украины. Согласно концепции развитие действующего ОРЭ и внедрение полномасштабного конкурентного рынка прямых двусторонних договоров на куплю электрической энергии и балансирующего рынка планируется осуществлять поэтапно, постепенно вводя принцип либерализации отношений между производителями электрической энергии, электропоставщиками и потребителями.

Внедрение перспективной модели конкурентного Оптового рынка электроэнергии Украины будет осуществляться по мере достижения полной текущей оплаты электрической энергии, решения проблемы накопленных за прошлые годы долгов и ценовых дисбалансов, ликвидации перекрестного субсидирования и отмены льгот отдельным категориям промышленных потребителей, технического переоснащения систем коммерческого учета и информационного обмена; подготовки и внедрения законодательной базы, создания инфраструктуры нового ОРЭ.

Консультативный консорциум в составе компаний КЕМА (Нидерланды), ЕСА (Великобритания), «Norton Rose» (Великобритания), «Mycroft» (Нидерланды), DIW (Германия), «Трансэнергоконсалтинг» (Украина), работающих в рамках кредита Мирового банка, подготовил предложения относительно функционирования будущего Оптового рынка электроэнергии. Определена структура новой модели рынка, принципы и правила его функционирования, разработаны проекты технических кодексов (рис. 5.4).

В результате реформирования украинский ОРЭ должен стать подобным рынкам электроэнергии большинства европейских стран, таких как Германия, Великобритания, стран Скандинавии (Nord Pool) и др.

Модель реформированного рынка предусматривает создание новых организационных элементов: рынка двусторонних договоров купли-продажи электрической энергии (РДД), балансирующего рынка (БР), биржи электроэнергии, рынка вспомогательных услуг.

При новой модели существенно изменяются взаимоотношения субъектов рынка, их функции и ответственность. Основные объемы электроэнергии будут реализовываться по двусторонним договорам. Цена электроэнергии будет определяться согласно договоренности сторон. При этом производители и поставщики электроэнергии могут выступать как продавцами, так и покупателями, продажа электроэнергии будет проводиться в обоих направлениях. В отличие от существующей модели продавцом электрической энергии будет не отдельный энергоблок, а генерирующая компания как юридическое лицо.

На первом этапе на рынке двусторонних договоров предполагается устанавливать квоты:

• для генерирующих компаний ТЭС, НАЭК «Энергоатом» и ТЭЦ, которые на сегодня работают по ценовым заявкам (АЭК «Киевэнерго» и ОАТ «Харьковская ТЭЦ-5»);
• для других ТЭЦ – при условии внесения в правила ОРЭ изменений относительно применения штрафных санкций за небаланс и нарушение графика продажи электроэнергии в пул;
• для ГЭС (ОАО «Укргидроэнерго») – в конце первого этапа.

Ограничение в РДД сверхприбылей «дешевых производителей» (АЭС и ГЭС) предполагается установить следующим путем: при закупке «дешевой» электроэнергии обязательным условием определяется закупка соответствующей её части (до 50%) у «дорогих» производителей (ТЭЦ и генерирующих компаний ТЭС).

Балансирующий рынок предполагается организовать на базе НЭК «Укрэнерго». ГП «Энергорынок» будет выполнять функции энергобиржи и распорядителя расчетов.

В условиях новой модели состоится переход к индивидуальному составлению графиков нагрузки энергоблоков каждой компанией самостоятельно. Оператор системы будет отвечать за формирование общесистемного графика нагрузки. Урегулирование небалансов будет осуществляться через балансирующий рынок.

Системный оператор продолжит выполнять функции оперативно-диспетчерского управления ОЭС Украины и предоставление услуг по поддержанию резерва мощности, регулированию частоты и напряжения, восстановлению нормального режима работы энергосистемы после аварии.

Еще одним нововведением станет создание Биржи электрической энергии, которая будет работать по принципу «день вперед», где участники рынка смогут покупать или продавать электроэнергию для минимизации рисков возникновения небалансов. Энергобиржа является организованным рынком краткосрочных договоров. Биржа устанавливает единую индикативную рыночную цену, которая определяется соотношением спроса и предложения. В отличие от двусторонних договоров процедура ценообразования на бирже открыта для всех участников рынка.

Модель двусторонних договоров балансирующего рынка (ДДБР) предусматривает увеличение видов расчетов между субъектами – за электроэнергию, небалансы, вспомогательные услуги. Это значительно усложняет процесс расчетов и вызывает необходимость создания для этого отдельной структуры – распорядителя расчетов. Предполагается, что эту роль будет выполнять ГП «Энергорынок» после соответствующей реорганизации.

Процесс рыночных реформ в электроэнергетике Украины усложняется рядом факторов. Это незаконченность приватизации в отрасли, многомиллиардные долги энергокомпаний, перекрестное субсидирование, а также отсутствие полноценного рынка топлива.

Этапы реформирования ОРЭ. В соответствии с решением правительства новую модель энергорынка намечено внедрить поэтапно на протяжении 2009–2014 годов. На каждом из этапов будет проходить внедрение одного из элементов рынка и постепенное «открытие» рынка электроэнергии начиная с 20% на первом этапе, на втором – до 40%, на третьем – до 70%. Четвертый этап будет характеризоваться полным открытием рынка.

 

 

 

а

 

б

* Реформа предусматривает заключение договоров рынка срочных контрактов, балансирующего рынка и биржевой продажи электроэнергии

Рис. 5.5. Схемы договорных отношений в действующей модели рынка (а) и модели рынка с двусторонними договорами, предусмотренного реформой (б)

Этап 1. Формирование нормативноправовой базы и начало обучения участников рынка, частичное введение двусторонних договоров. Балансирование рынка осуществляется через пул.

Подготовка к этому этапу началась в феврале 2008 года. Реализация этапа предполагается в 2009–2010 гг.

Этап 2. Внедрение балансирующего механизма при сохранении централизованного составления графиков нагрузки. На этом этапе определена необходимость научиться точному планированию и прогнозированию производства и потребления электроэнергии.

В 2010 году планируется подготовка к внедрению балансирующего рынка электроэнергии с двумя подэтапами внедрения (І и ІІ полугодие 2011 года).

Этап 3. Переход от централизованного к самостоятельному составлению индивидуальных графиков нагрузки участников рынка. Начало функционирования Биржи электроэнергии. Подготовка к проведению этапа будет проходить в 2011 году, внедрение – на протяжении 2012–2014 гг.

Этап 4. Полноценное начало функционирования рынка двусторонних договоров и балансирующего рынка. Полное открытие рынка. Устранение остаточных переходных механизмов. Подготовка к этапу – 2014 год, внедрение – с 2015 года (рис. 5.5).

Одной из важнейших проблем, подлежащих решению до начала реформирования рынка, должна быть ликвидация льготных тарифов для отдельных категорий потребителей и отмена единых розничных тарифов. Исходя из этого, потребуется коррекция сроков внедрения указанных выше этапов реформирования действующего ОРЭ.

Для внедрения новой модели необходимо принять закон «Об основах функционирования рынка электрической энергии Украины» и внести изменения в Закон Украины «Об электроэнергетике».

Среди подзаконных актов НКРЭ, необходимых для работы модели ДДБР, на сегодня действуют только лицензионные условия и правила. Необходимо принять правила коммерческого учета, кодекс магистральных электрических сетей, кодекс распределительных электросетей.

Договорная база рынка на сегодня состоит из Договора между членами ОРЭ (ДЧОРЭ) и Правил рынка (приложение к Договору). При новой модели ДЧОРЭ потеряет силу с момента перехода к полномасштабному рынку двусторонних договоров. Правила рынка будут представлять собой свод (кодекс) нормативно-правовых актов НКРЭ.

Кроме этого, необходимо разработать и принять документы по организации деятельности Биржи электроэнергии – устав и правила биржевой торговли.

Для организации успешной работы реформированного рынка электрической энергии необходимо осуществить:

• создание единой системы учёта электроэнергии в реальном времени во всей цепи передачи электрической энергии от генерации до потребителей;
• принятие на законодательном уровне правил функционирования создаваемых рынков с постатейным определением требований ко всем участникам, а также порядка их взаимодействия;
• создание дееспособной системы съема и обработки кратно-возрастающих объемов информации при организации работы нескольких рынков электроэнергии.

Анализируя зарубежный опыт организации конкурентного рынка электроэнергии, целесообразно выделить цели и приоритеты, которые определяются каждым государством перед началом реформирования (дерегулирования) энергорынка, обеспечив:

• снижение стоимости электроэнергии для потребителей за счет повышения эффективности работы отрасли;
• привлечение иностранных инвестиций для повышения эффективности работы и развития отрасли;
• сглаживание разницы в ценах на электроэнергию в разных регионах страны;
• недопущение снижения надежности электроснабжения.

В разных странах мира практически реализованы в соответствующих объемах три модели построения рынков электроэнергии. В частности, регулируемая монополия в Японии, Франции, большинстве штатов США, частично она сохранена в ряде стран с вертикально интегрированной системой управления; рынок «единый покупатель» – в Южной Корее, Китае, Северной Ирландии и других странах; конкурентные рынки – в Великобритании (Англия, Уэльс, Шотландия), ряде стран Евросоюза (Финляндия, Норвегия, Швеция). Такие рынки были созданы также в Бразилии, Аргентине, Чили и ряде штатов США, но после обострения обусловленных дерегулированием кризисных явлений в энергетике, значительного роста цен и снижения надежности работы энергосистемы они были реорганизованы в регулируемые структуры.

По результатам проведенного анализа основными недостатками созданных конкурентных (нерегулируемых) рынков электроэнергии в зарубежных странах, внедрение которых планируется в Украине, являются:

• значительный рост цен на электроэнергию для потребителей, что противоречит основным задекларированным приоритетам нерегулируемого рынка и реальной политике цен на электроэнергию в стране;
• приоритет и заинтересованность субъектов генерации в обеспечении неконтролируемой прибыли за счет нерегулируемой цены на электроэнергию;
• необеспеченность в необходимых объемах инвестициями для развития генерирующих мощностей и электросетей;
• снижение надежности электроснабжения потребителей;
• снижение уровня режимного и особенно, оперативно-диспетчерского управления.
• Необходимо отметить, что конечная цель дерегулирования действующих (регулируемых) рынков электроэнергии – снижение цен (тарифов) на электроэнергию для потребления – не была достигнута практически ни в одном из реформированных рынков электроэнергии.

В конкурентных рынках электроэнергии реально преимущества предоставляются производителям электроэнергии через снятие ценового ограничения прибыльности с соответствующим повышением цен на электроэнергию для потребителей в отраслях экономики с последующим снижением конкурентоспособности продукции этих отраслей.

В странах, которые перешли на модель конкурентного рынка, практически приостановлено строительство капиталоёмких энергоблоков АЭС, ГЭС и ТЭС в связи с созданием ценового барьера для вхождения в энергорынок инвесторов и новых субъектов генерации, что приводит к наращиванию дефицита генерирующих мощностей, снижению их резерва и, соответственно, надежности работы энергосистемы.

Таким образом, реформирование энергорынка с переходом к конкурентному рынку электроэнергии на основе опыта зарубежных стран за последние годы, как правило, приводит к повышению цен на электроэнергию, снижению уровня инвестирования в развитие отрасли с соответствующим снижением резерва мощности и надежности электроснабжения потребителей. В результате в ряде стран имело место возвращение к регулируемым рынкам электроэнергии (большинство штатов США и провинций Канады, Франция, Япония и другие страны).

Развитие генерирующих мощностей в условиях конкурентного рынка электроэнергии, как правило, осуществляется лишь за счет строительства электростанций с низкими удельными капиталовложениями при относительно дешевом природном газе – парогазовых электростанций (ПГУ). Частное инвестирование в строительство АЭС, ГЭС и крупных ТЭС с высокой капиталоёмкостью, как правило, ограничено.

Учитывая возможные отрицательные последствия для экономики и электроэнергетики Украины предполагаемого дерегулирования рынка электроэнергии, которые имели место в ряде зарубежных стран, до начала реформирования действующего ОРЭ в условиях мирового финансово-экономического кризиса необходимо всесторонне проанализировать возможные риски как для электроэнергетики, так и экономики страны.

В условиях кризисных явлений нельзя приступать к поэтапной ликвидации удовлетворительно функционирующего сегодня регулируемого Оптового рынка электроэнергии Украины. Это может привести к снижению надежности энергообеспечения экономики страны, а также к значительному повышению цен на электроэнергию и ухудшению конкурентоспособности украинской продукции на мировых рынках.

По оценке МЭА в большинстве стран с конкурентными рынками электроэнергии имеют место усиление рисков кризисных явлений, обусловленных нарастающим дефицитом генерирующих и передающих мощностей, особенно в условиях подорожания топливных ресурсов (природного газа), необходимости развития капиталозатратных АЭС, ГЭС и мощных ТЭС (с внедрением положений Киотского протокола).

В условиях конкурентного рынка сдерживается межгосударственная торговля электроэнергией в связи с повышением спроса и цены на электроэнергию в странеэкспортере, что усиливает действие отрицательных факторов относительно создания единого европейского рынка электроэнергии.